В статью 6 БК РФ Федеральным законом от 30 декабря 2008 года № 310 были введены понятия «государственной (муниципальной) услуги (работы)» и «государственного (муниципального) задания». В статье 69.1 БК РФ определен перечень бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), в статье 69.2 определены рамочные требования к содержанию государственного (муниципального) задания.
По идеологии государственные (муниципальные) задания для учреждений схожи с ДРОНД. В государственных (муниципальных) заданиях устанавливаются показатели, характеризующие качество и (или) объём (содержание) государственной (муниципальной) услуги (работы), а также порядок её оказания (выполнения).
В сводном виде (по всем учреждениям, оказывающим одинаковую услугу или выполняющим одинаковую работу) эти сведения могут использоваться в ДРОНД, в ведомственных целевых программах, в обоснованиях бюджетных ассигнований в качестве показателей непосредственных результатов.
В республике Саха (Якутия) в рамках Концепции административной реформы 2008-2009 гг. была проведена работа по разработке и внедрению стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов. В настоящий момент в республике действует порядок формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания в отношении государственных бюджетных и казённых учреждений, утверждённый постановлением Правительства РС (Я) от 26 декабря 2010 г. № 595, а также Методические рекомендации по формированию государственных заданий государственным учреждениям РС (Я) и контролю за их выполнением, утверждённые приказом Министерства финансов РС (Я) № 01-04/0313 от 25.04.2011 г.
В целом в настоящее время в республике Саха (Якутия) действует более 160 административных регламентов выполнения государственных функций и оказания государственных услуг органами исполнительной власти, утверждён ряд стандартов качества государственных услуг.
В 2010 г. 127 бюджетным учреждениям и 7 автономным учреждениям республики Саха (Якутия) были установлены государственные задания. Наибольшее количество государственных заданий было утверждено для бюджетных учреждений в сферах ветеринарии (38) и занятости населения (35).
Следующий инструмент БОР -- система среднесрочного бюджетного планирования. В настоящее время субъектам РФ, муниципальным районам и городским округам предоставлено право выбора варианта бюджетного планирования. Согласно первому варианту, органы государственной власти (местного самоуправления) могут разрабатывать и принимать бюджеты на очередной финансовый год, составляя при этом среднесрочный финансовый план. Второй вариант предусматривает подготовку проекта бюджета на трёхлетний период. В любом случае публично-правовые образования должны развивать систему среднесрочного финансово-бюджетного планирования.
Бюджет публично-правового образования и среднесрочный финансовый план -- документы, отличные по статусу, порядку разработки, составу параметров и роли в организации бюджетного процесса. Согласно БК РФ, среднесрочный финансовый план публично-правового образования представляет собой документ, содержащий основные параметры бюджета субъекта РФ (муниципального образования), в том числе:
-- прогнозируемый общий объём доходов и расходов бюджета публично-правового образования и консолидированного бюджета субъекта РФ (муниципального района);
-- объёмы бюджетных ассигнований по главным распорядителям бюджетных средств и видам расходов;
-- распределение между муниципальными образованиями дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований;
-- нормативы отчислений от налоговых доходов в местные бюджеты, устанавливаемые законами субъектов РФ (муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований);
-- дефицит (профицит) бюджета;
-- верхний предел государственного внутреннего и внешнего долга субъекта РФ (муниципального долга).
Среднесрочный финансовый план субъекта РФ также должен включать прогнозируемый объём доходов, расходов и дефицита (профицита) бюджета территориального государственного внебюджетного фонда субъекта РФ.
БК РФ предусматривает включение в бюджет публично-правового образования более широкого перечня параметров. К их числу, кроме основных бюджетных характеристик, относятся следующие данные и показатели:
-- перечень главных администраторов доходов бюджета;
-- перечень главных администраторов источников финансирования дефицита бюджета;
-- ведомственная структура расходов;
-- общий объём бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;
-- общий объём межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов бюджетной системы РФ и (или) предоставляемых другим бюджетам бюджетной системы РФ;
-- источники финансирования дефицита бюджета;
-- верхний предел государственного (муниципального) долга;
-- общий объём условно утверждённых расходов на первый и второй год планового периода (если бюджет принимается на очередной финансовый год и плановый период);
-- другие показатели, предусмотренные законодательством.
Принципиальное отличие среднесрочного финансового плана от трёхлетнего бюджета заключается в статусе этих документов. Ввиду этого, среднесрочный финансовый план в отличие от бюджета не обусловливает принятие органами государственной власти (органов местного самоуправления) расходных обязательств. Вопрос о приоритете того или иного варианта носит дискуссионный характер и, безусловно, должен решаться с учётом экономических, финансовых, организационно-технических и иных особенностей территории [6].
В республике Саха (Якутия) органы государственной власти республики разрабатывают и принимают бюджет на очередной финансовый год, составляя при этом среднесрочный финансовый план. Так, постановлением Правительства РС (Я) от 12 октября 2011 г. № 499 утверждён очередной среднесрочный финансовый план республики на 2012-2014 гг., в котором заложены:
-- основные параметры бюджетной системы республики на период 2012-2014 гг.;
-- нормативы отчислений налоговых и неналоговых доходов в государственный бюджет РС (Я), бюджеты муниципальных районов, городских округов, муниципальных поселений на 2012 г. и плановый период 2013 и 2014 гг.;
-- распределение бюджетных ассигнований по целевым статьям государственных программ и подпрограмм и группам видов расходов на 2012-2014 гг.;
-- предельные бюджеты субъектов бюджетного планирования в 2012-2014 гг.;
-- распределение бюджетных ассигнований по подразделам, целевым статьям и видам расходов на 2012-2014 гг.
Подводя итог вышеизложенному, следует отметить, что при организации бюджетного процесса на основе использования инструментов БОР проблема целеполагания приобретает центральное значение. Для её решения крайне важно выстроить иерархию целей и задач, а также увязать инструменты БОР в механизме организации бюджетного процесса.
Проанализировав действующие инструменты бюджетного процесса, направленные на развитие БОР, можно предложить следующую схему среднесрочного программно-целевого планирования на региональном уровне (рис.1).
Рис.1. Среднесрочное бюджетное планирование с применением инструментов БОР на региональном уровне
Как видно из рис.1, на первом уровне формируется Концепция и/или Программа социально-экономического развития региона на долгосрочную перспективу. Указанные Концепция и/или Программа должны содержать общий перечень стратегических целей и задач развития региона по отраслям. Для каждой цели и задачи должны быть сформулированы количественные показатели результативности и эффективности их достижения. Разрабатываемые документы должны стать основой для тактического (среднесрочного) планирования деятельности исполнительных органов государственной власти.
На втором уровне, для целей организации деятельности по достижению поставленных долгосрочных ориентиров социально-экономического развития, утверждаются региональные государственные программы (РГП).
Кроме того, для целей организации деятельности по формированию и реализации РГП необходимо разработать и принять Положение о РГП, регламентирующее процедуры разработки, утверждения, реализации и мониторинга программ.
В указанном Положении должны быть установлены основные требования к содержанию РГП, в том числе:
-- описание места и значения РГП для реализации программы социально-экономического развития региона;
-- перечень среднесрочных целей и задач в разрезе министерств и ведомств;
-- перечень ведомственных целевых программ, направленных на реализацию РГП;
-- перечень мероприятий РГП, не включённых в ведомственные целевые программы;
-- показатели результативности реализации мероприятий РГП;
-- механизмы корректировки РГП из года в год с учётом смещения приоритетов развития и сохранения преемственности политики (по принципу «скользящей трехлетки»).
РГП должны содержать краткое пояснение по каждой цели и задаче программы с указанием целевых индикаторов и ответственных исполнительных органов государственной власти.
Внедрение РГП в практику бюджетного планирования позволит значительно сократить количество разрабатываемых региональными властями документов. Такие изменения отразятся на снижении трудозатрат исполнительных органов государственной власти и, соответственно, напрямую будут влиять на эффективность расходования средств бюджета.
На третьем уровне ДРОНД исполнительных органов государственной власти становятся действенными инструментами ведомственного планирования. Основными задачами ДРОНД должны стать:
-- планирование деятельности исполнительного органа государственной власти по реализации среднесрочных целей и задач по РГП;
-- отчёт о результатах деятельности исполнительного органа государственной власти о достижении среднесрочных целей и задач.
Таким образом, ДРОНД начнёт играть одну из ключевых ролей в установлении связи между среднесрочным планированием. Именно ДРОНД объединяет в себе среднесрочные цели и задачи развития и финансовые показатели деятельности исполнительного органа государственной власти.
ДРОНД должен стать публичным документом, демонстрирующим населению, какие направления деятельности входят в компетенцию того или иного исполнительного органа государственной власти и каким образом расставлены приоритеты в его работе.
На четвёртом уровне практические подходы к достижению целей и задач, сформулированные в РГП и ДРОНД, должны отражаться в целевых программах. Целевые программы, в соответствии с действующим в регионе законодательством, могут быть региональные (РЦП) и ведомственные (ВЦП). РЦП предполагают решение системных региональных проблем и требуют межведомственного взаимодействия. Такая масштабность обуславливает необходимость утверждения такой программы на правительственном уровне. ВЦП являются управленческим инструментом планирования и исполнения расходов одного исполнительного органа власти на достижение поставленных в ДРОНД целей и задач и должны утверждаться ведомствами.
Для организации работ на четвёртом уровне, необходимо провести инвентаризацию целевых программ, действующих в регионе, по следующим критериям:
-- соответствие программ требованиям федерального законодательства, в том числе в части разграничения полномочий между региональным и местным уровнями;
-- соответствие программ требованиям регионального законодательства о целевых программах;
-- уровень фактического финансирования в сравнении с плановыми показателями;
-- обоснованность принятия решения о разработке целевой программы соответствующего статуса (соответствие целей и задач программы статусу программы);
-- качество проработки содержательного наполнения целевой программы, включая вопросы соответствия стратегическим документам, наличия измеримых показателей и индикаторов результативности, наличия проработанного плана мероприятий.
По итогам проводимой инвентаризации по каждой целевой программе должно быть принято решение о её будущем функционировании: сохранение, сохранение с доработкой, прекращение, изменение статуса и т.д., а также о её принадлежности к той или иной РГП.
Внедрение целевых программ в бюджетное планирование, по нашему мнению, позволит отказаться от формирования такого инструмента как обоснование бюджетных ассигнований по причине его избыточности. Совокупность ДРОНД, РЦП и ВЦП является необходимым и достаточным обоснованием планируемых бюджетных ассигнований соответствующего министерства (ведомства).
Для организации функционирования предлагаемой системы бюджетного планирования в регионах следует регламентировать следующие вопросы:
-- обязанность разработки ДРОНД и целевых программ должна лечь на исполнительные органы государственной власти, осуществляющие функции и полномочия главного распорядителя бюджетных средств. Термин «субъект бюджетного планирования» предлагаем исключить из законодательства по причине его избыточности;
-- необходимо провести чёткое разграничение между РЦП и ВЦП: масштаб решаемых задач, уровень утверждения, источники финансирования, схемы межведомственного взаимодействия;
-- механизм регулярного мониторинга достижения поставленных целей и задач, реализации запланированных мероприятий должен стать неотъемлемой частью бюджетного процесса. Процедуры проведения мониторинга, включая объект, сроки, ответственных исполнителей, должны быть зафиксированы в нормативных актах и должны охватывать все инструменты: РГП, ДРОНД, РЦП, ВЦП и т.д.;