Технологии применения в бюджетном процессе инструментов бюджетирования, ориентированного на результат (на примере республики Саха (Якутия)
Тишутина О.И.
Михайлов А.В.
Необходимость достижения долгосрочных целей социально-экономического развития России в условиях адаптации бюджетной системы к сокращению и замедлению темпов роста бюджетных доходов, повышение требований к эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления увеличивают актуальность разработки и реализации системы мер по модернизации управления общественными финансами РФ.
Внедрение бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) в нашей стране началось с постановления Правительства РФ от 22 мая 2004 г. № 249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов». В дальнейшем в рамках бюджетной реформы были разработаны и внедрены в практику ряд важных инструментов бюджетного процесса, направленных на развитие БОР, таких как:
-- доклады о результатах и основных направлениях деятельности;
-- бюджетные целевые программы;
-- реестры расходных обязательств;
-- обоснование бюджетных ассигнований;
-- государственные (муниципальные) задания;
-- среднесрочный финансовый план и др.
Применяемые сегодня инструменты БОР можно разделить на две основные группы:
-- инструменты целеполагания и планирования, обеспечивающие единство государственной политики в различных отраслях и по стране в целом. К таким инструментам следует отнести долгосрочные и ведомственные целевые программы, доклады о результатах и основных направлениях деятельности главных распорядителей бюджетных средств.
-- инструменты реализации установленных целей и задач. К ним относятся реестры расходных обязательств, стандарты качества государственных (муниципальных) услуг, государственные (муниципальные) задания.
Рассмотрим более подробно основные инструменты БОР и технологии их применения в бюджетном процессе на примере республики Саха (Якутия).
Одним из элементов системы БОР, предложенных Концепцией реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 гг., утверждённой Постановлением Правительства РФ от 22.05.2004 № 249, были доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъекта бюджетного планирования (ДРОНД).
Следует отметить, что в Бюджетном кодексе РФ (БК РФ) не содержится каких-либо норм, регламентирующих вопросы составления и применения докладов о результатах и основных направлениях деятельности, а сам термин «доклад о результатах и основных направлениях деятельности» вообще не упоминается в БК РФ [1].
Процедура составления ДРОНД регламентируется Положением о докладах и основных направлениях деятельности, утверждённым Постановлением Правительства РФ от 22.04.2004 г. № 249, и являющимся частью Концепции, а Министерство финансов РФ совместно с Минэкономразвития РФ разработало Методические рекомендации по подготовке ДРОНД, где подробным образом охарактеризованы требования к содержанию каждого из разделов.
Цель подготовки этих докладов -- расширение применения методов среднесрочного бюджетного планирования, ориентированного на результаты, исходя из реализации установленного БК РФ принципа эффективности использования бюджетных средств. Задачей же подготовки ДРОНД было названо обеспечение Правительства РФ и Министерства финансов РФ информацией, необходимой для составления доклада Правительства РФ о результатах и целях бюджетной политики и проекта федерального бюджета.
Сформулированная в положении о ДРОНД субъектов бюджетного планирования структура доклада до сих пор практически без изменений используется как на федеральном, так и на региональном уровне.
В настоящее время в ДРОНД включены следующие разделы:
1) Цели, задачи и показатели деятельности.
2) Расходные обязательства и формирование доходов.
3) Бюджетные целевые программы и непрограммная деятельность.
4) Распределение расходов по целям, задачам и программам.
5) Результативность бюджетных расходов.
По своей сути, ДРОНД является инструментом, позволяющим агрегировать информацию о планах деятельности конкретных субъектов бюджетного планирования, о роли деятельности субъектов бюджетного планирования для достижения целей и задач Правительства РФ, о фактических результатах деятельности субъектов бюджетного планирования и об объёмах бюджетных ресурсов на достижение целей.
В Республике Саха (Якутия) (РС (Я)) данный инструмент БОР начал действовать с 2009 г., когда Министерство финансов РС (Я) разработало Методические рекомендации по подготовке ДРОНД в республике на 2009-2011 гг. Приложением к указанным Методическим рекомендациям является Перечень стратегических целей РФ и РС (Я), используемых при разработке ДРОНД. В данном перечне указаны главные распорядители средств бюджета республики, отвечающие за определенные цели в соответствии с системой компетенций. Пилотные ДРОНД в республике начали формироваться с конца 2010 г. Предполагается, что окончательное внедрение ДРОНД в регионе произойдет в 2012 г.
На текущий момент, в связи с принятием постановления Правительства РФ от 6 апреля 2011 года № 252 «О внесении изменений и признании утратившими силу некоторых правовых актов Правительства Российской Федерации по вопросам совершенствования процесса программно-целевого планирования в федеральных органах исполнительной власти» нормы о представлении докладов в Правительственную комиссию по повышению эффективности бюджетных расходов, Министерство финансов и Минэкономразвития РФ до 1 января 2013 года приостановлены, а Положение о докладах о результатах и основных направлениях деятельности -- теперь федеральных органов исполнительной власти, -- утверждено в новой редакции, которая вступит в силу с 1 января 2013 г.
Согласно новой редакции документа, ДРОНД является инструментом стратегического и операционного планирования на ведомственном уровне и входит в состав документов, которые готовятся к заседанию итоговой коллегии федерального органа исполнительной власти. Рассмотренные на итоговой коллегии федерального органа исполнительной власти доклады подлежат в 10-дневный срок размещению на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти в сети Интернет и направлению в Минэкономразвития и Министерство финансов РФ для проведения оценки эффективности и результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти и эффективности расходования бюджетных средств в рамках их компетенции.
Таким образом, заявленные в Программе по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года [2] намерения относительно докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования реализованы в постановлении Правительства Российской Федерации от 6 апреля 2011 года № 252.
Следующим инструментом, занимающим центральное место в концепции БОР, является программно-целевой метод планирования и финансирования расходов бюджета.
Институт целевых программ существовал в Российской Федерации и при затратном финансовом планировании. Он был урегулирован в бюджетном законодательстве, однако применение данного инструмента было недостаточно эффективно для уровня, требуемого при внедрении методов БОР.
Программа по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. вводит новый инструмент повышения эффективности бюджетных расходов -- государственные программы. Причем этот инструмент становится основным.
В соответствии с Порядком разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ РФ, утвержденным постановлением Правительства РФ от 2 августа 2010 г. № 588, государственная программа -- это система взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления и ресурсам мероприятий и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития и безопасности [3].
Основанием для разработки государственных программ является Перечень государственных программ РФ, утверждаемый Правительством РФ. В настоящее время сформирован перечень государственных программ РФ, утверждённый распоряжением Правительства РФ от 11 ноября 2010 г. № 1950-р.
Структурно государственная программа включает в себя федеральные целевые программы и подпрограммы, содержащие, в том числе, ведомственные целевые программы и отдельные мероприятия органов государственной власти. Исходя из этого, можно сделать вывод, что все федеральные целевые программы, ведомственные целевые программы, а также отдельные мероприятия органов государственной власти должны быть отнесены к той или иной государственной программе, что позволит полностью внедрить «программный» бюджет.
Отправной точкой построения программного бюджета является установление тесной взаимосвязи между функциями государства и его стратегическими целями путём увязки полномочий каждого главного распорядителя бюджетных средств с государственной политикой в конкретном секторе.
Подпрограммы и проекты, реализуемые в рамках программ, являются центрами затрат, для которых разрабатывается экономическая или предметная классификация расходов. Программный бюджет, в отличие от традиционного, составляется на основе классификации расходов по типу услуг и целей, а не поступлений. Необходимость планирования бюджетных ассигнований по новым принципам потребовала корректировки бюджетной классификации.
На настоящий момент перечень и коды целевых статей и видов расходов не являются едиными для всех бюджетов. К примеру, Министерство финансов Республики Саха (Якутия) разработало собственную структуру целевых статей и видов расходов и закрепило её в приказах № 0-04/0545-н от 05.07.2011 г. «Об утверждении Указаний о порядке применения видов расходов классификации расходов бюджетов для составления проекта государственного бюджета и бюджета территориального государственного внебюджетного фонда», № 0-04/0646 от 27.07.2011 г. «Об утверждении типовых Указаний о порядке применения видов расходов классификации расходов бюджетов для составления проектов местных бюджетов» и № 01-04/1424-н от 29.12.2011 г. «Об определении перечней целевых статей расходов, статей и видов источников финансирования дефицитов бюджетов».
Поскольку принятие поправок в БК РФ, предусматривающих единые для всех бюджетов бюджетной системы виды расходов, откладывается до 2012 года (а вступление их в силу до 2013 года), новые подходы к их группировке сначала будут апробированы на федеральном уровне, а накопленный опыт будет учтён при определении единых видов расходов.
Следующий инструмент в условиях БОР получил законодательное закрепление в результате внесения в БК РФ изменений и дополнений. Статья 87 БК РФ обязала органы государственной власти и местного самоуправления вести реестры расходных обязательств.
Под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объёмов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств [1].
Ежегодно составляется предварительный, плановый и уточнённый реестр расходных обязательств. Как правило, ежегодно Министерство финансов РФ разрабатывает методические рекомендации по составлению предварительных, плановых и уточнённых реестров расходных обязательств РФ, исполняемых главными распорядителями средств федерального бюджета на соответствующий финансовый год и плановый период. Указанные методические рекомендации направляются в адрес субъектов бюджетного планирования.
В республике Саха (Якутия) органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять ведение реестра расходных обязательств, является Министерство финансов РС (Я). Процедура ведения реестра была детально регламентирована в рамках порядка, утвержденного Постановлением Правительства РС (Я) от 04.05.2008 г. № 176.
Хотя сам по себе реестр расходных обязательств не является элементом БОР, поскольку предполагает обеспечение нормативно-правового закрепления расходов бюджетов, а не их целевой направленности, тем не менее, этот инструмент в условиях БОР необходим для раздельного планирования действующих и принимаемых обязательств, поскольку именно на основе реестра осуществляется планирование действующих обязательств. Кроме того, реестры расходных обязательств, по сути, являются информационными базами (наряду со сводной бюджетной росписью и др.), которые в современных условиях необходимо продолжать модернизировать и создать технологии их взаимоувязки, а также интеграции существующих и создаваемых информационных ресурсов в системе «электронного бюджета» [4].
В настоящее время, идея БОР спустилась также и на уровень государственных учреждений. Основной «расчётной единицей» на этом уровне стала государственная (муниципальная) услуга. В Бюджетном послании Президента РФ в качестве механизма для повышения эффективности расходов бюджета рассматривается такой инструмент БОР, как государственное (муниципальное) задание [5].