Другой орган - глава муниципального образования - единоличное высшее должностное лицо, в полномочиях которого вопросы общей компетенции. Избрание данного органа происходит посредством прямых выборов, либо косвенных выборов - из числа депутатов представительного органа муниципального образования.
Основной его функцией является координация деятельности иных органов местного самоуправления, что включает преимущественно исполнительно-распорядительные полномочия, отчасти - нормотворчество и контроль. Местная администрация - единоличный орган общей компетенции, осуществляющий в основном исполнительно-распорядительную функцию, однако способы его формирования могут быть различными. В случае, если глава муниципального образования избран непосредственно населением на основе прямого волеизъявления, то он возглавляет представительный орган, либо местную администрацию.
В первом случае глава местной администрации нанимается по контракту и, следовательно, имеет статус назначаемого должностного лица; если же избранный напрямую гражданами глава муниципального образования одновременно возглавляет и местную администрацию, то местная администрация становится выборным органом. Такая же картина, как в первом случае, складывается, если глава муниципального образования избран из числа депутатов и возглавляет представительный орган муниципального образования, поскольку здесь также необходимо, чтобы глава местной администрации замещал свою должность по контракту.
Органами специальной компетенции являются, например, контрольный орган и избирательная комиссия муниципального образования. Структура, система органов местного самоуправления - вопрос исключительно политического характера.
Организация любого рода власти, будь то государственная, либо "местная" должна иметь собственную специфику. Важным элементом а данных правоотношениях является модель организации системы государственных и муниципальных органов власти подчиняющихся закону "вертикали власти" Муниципальное право Российской Федерации. М.: МЦУПЛ, 2017. С.32. .
Примечательно, что на местном уровне наблюдается заметное разграничение представительной и исполнительной ветвей власти, а судебная ветвь отсутствует. Однако, это не может ставить под сомнение сам принцип разделенной и сбалансированной власти и применяется вне зависимости от уровня правоотношений. Однако, подобное разделение властей и самоутверждение отдельных должностных лиц может оказать неблагоприятное отношение на формирование и функционирование системы органов в связи с чем, муниципалитеты должны стремиться к согласованной работе и взаимодействию в общих интересах населения муниципального образования.
Говоря о представительном (законодательном) органе муниципального образования, следует отметить, что это элемент системы местного самоуправления, который реализует муниципальные функции ввиду своей выборной основы, коллегиальности, исключительных полномочий. Поэтому, законодательство тщательным образом определяет его правовой статус. Представительный орган муниципального образования осуществляет свою деятельность на основе принципов законности, права, свободного и самостоятельного принятия решений, гласности, коллегиальности, равноправия представителей депутатского корпуса. Модель формирования представительного органа путем всеобщих выборов - наиболее распространена и характера для городских округов, городских и сельских поселений.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, осуществляет представление муниципального образования, обеспечивает согласованное функционирование органов местного самоуправления, не вмешиваясь в их компетенцию, несет персональную ответственность за бесперебойную работу механизмов муниципального образования.
Кроме того, глава муниципального образования наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, а, также возглавляет местную администрацию. Однако, при всей "якобы значимости" данного субъекта муниципальных правоотношений. Следует особое внимание уделить тому, что глава муниципального образования не обладает безграничной властью, он подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Практика реализации норм федерального закона №131-ФЗ в этой части достаточно разнообразнаФедеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 06.10.2003 N 131-ФЗ (последняя редакция). Режим доступа: http://www.consultant.ru/. Во многих регионах глава выполняет основную особую главенствующую роль в муниципальном образовании, а иные органы и должностные лица - подчинены его формализованной власти. Эта ситуация оказывается "выгодной" многим политическим силам и движениям. Так, должностное лицо, обладающее реальной властью единоличного властного органа, создает "прогноз" развития в целом муниципального образования, осуществляет формирование властной "элиты", управление финансовыми механизмами. Результатом чего является развитие коррупции, не соблюдение интересов простых граждан, беззаконие, и, в конечном итоге, безвластие. Наиболее частыми проявлениями такой природы власти является право самостоятельно решать вопросы кадрового обеспечения, резерва, осуществлять штатные передвижения.
Однако, действующее законодательство предлагает ряд эффективных мер для восстановления надлежащего баланса органов власти. Например, отдельные должностные лица местной администрации могут назначаться на должности и освобождаться от них представительным органом муниципального образования по представлению главы муниципального образования. Существует и иной порядок - назначение должностного лица местной администрации главой муниципального образования с согласия представительного органа местного самоуправления. Эти два положения должны иметь юридическое закрепление в Уставах муниципальных образований. И эти правовые нормы позволяют предотвратить действие неограниченной власти одного должностного лица. Важно также: принятие и утверждение устава муниципального образования согласно статье 35 названного федерального закона находится в исключительной компетенции представительного органа. При этом, если представительный орган муниципального образования инициирует внесение в устав норм, позволяющих ввести в свою компетенцию и контроль решение всех основополагающих вопросов местного значения, то, естественно, структура власти и принцип разделения властей будет нарушен.
Централизация власти недопустима со стороны любых органов местного самоуправления. При этом, следует отметить, что функция контроля, в той или иной мере, присуща деятельности любого органа государственной власти или местного самоуправления. Без контроля сложно отслеживать исполнение принятых решений.
Субъекты правоотношений обязаны контролировать ситуацию, обеспечивать соблюдение законности и правопорядка. Не исключены и более конкретные формы контроля, которые обычно фиксируются в нормативных документах, определяющих статус соответствующих органов публичной власти.
Несмотря на то, что контрольная функция это основа статуса любого органа власти, возникает необходимость создания контрольных органов, субъектный состав которых и полномочия будут определены на законодательном уровне.
Контрольная деятельность в местном самоуправлении нужна и должна присутствовать в обязательном порядке, при этом, основываться она должна на достоверных сведениях, полученных из официальных источников. И в таких случаях, должна непременно наступать юридическая ответственность виновных должностных лиц за содеянное.
Особый контроль должен осуществляться в сферах бюджетного и имущественного контроля, с целью реализации на практике законодательства о торгах и закупках, а также предупреждения и пресечения развития коррупционных проявлений во всех ветвях власти при реализации данными органами собственных полномочий.
2.2 Современное состояние местного самоуправления в РФ самоуправления
Трансформация местного самоуправления России началась с принятием в 2003 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления", основанного на положениях Европейской Хартии о местном самоуправлении, ратифицированной в 1998 г. и продолжается в настоящее время.
За последние годы в него вносились поправки 116 федеральными законами и 2 постановлениями Конституционного Суда РФ https://rg.ru/2017/02/28/sud-dok.html. Нововведением законодательства стала вариативность моделей организации управления на местах. Самостоятельность органов местного самоуправления сохранилась в отношении трех основных аспектов:
1) полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, включая делегированные полномочия;
1) порядка осуществления полномочий;
2) наличия экономической основы местного самоуправления, включающей в себя муниципальную собственность, местный бюджет, местные налоги и сборы.
Как уже выше было отмечено В.В. Путин в своём послании Федеральному Собранию РФ от 12.12.2013 акцентировал внимание на проблемах местного самоуправления, обозначив основную проблему в этой сфере как несбалансированность объема ответственности и ресурсов муниципалитетов, порождающую "перекидывание" полномочий с одного уровня власти на другой.
В связи с этим перед Всероссийским советом местного самоуправления, Конгрессом муниципальных образований, губернаторами, членами Федерального Собрания и Правительством Российской Федерации были поставлены следующие задачи:
1) уточнение общих принципов организации местного самоуправления;
2) развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах;
3) поддержка гражданской активности на местах, в муниципалитетах, "чтобы у людей была реальная возможность принимать участие в управлении своим поселком или городом, в решении повседневных вопросов, которые на самом деле определяют качество жизни";
4) повышение уровня подготовки кадров, "чтобы через механизмы выборов во власть приходили подготовленные, целеустремленные, профессиональные люди, готовые ответственно исполнять свои обязанности";
5) развитие политической конкуренции:
6) создание условий для открытости и эффективности политических институтов;
7) формирование правовой базы для гражданского участия;
8) поддержка правозащитного движения.
В 2014 г. предложения по совершенствованию системы организации местного самоуправления были разработаны и получили законодательное закрепление. Вариативность моделей местного самоуправления проявилась в возможности выбора способа избрания глав муниципальных образованийСовременные проблемы организации публичной власти. Отв. ред. С.А. Авакьян. Коллективная монография. М.: Юстицинформ М, 2014. С.279..
При этом в случае избрания представительным органом муниципального образования глава муниципального образования исполняет полномочия его председателя, а в случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию и не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации.
В поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек глава муниципального образования избирается на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и исполняет полномочия главы местной администрации.
Федеральным законом был установлен предельный шестимесячный срок выбора модели для региональных законодательных собраний. А в течение трех месяцев со дня вступления в силу законов субъектов Российской Федерации уставы городских округов, муниципальных районов, городских поселений должны были приводиться в соответствие с ними.
Совершенствование системы местного самоуправления связано с существованием ряда проблем в его деятельности и организации, которые целесообразно обозначить.
Первая проблема представлена недостатком экономической основы деятельности органов местного самоуправления, под которой понимается муниципальная собственность, местный бюджет, местные налоги и сборы. Вопросы местного значения должны решаться за счет средств местных бюджетов. При этом Европейской хартией местного самоуправления установлено требование о соразмерности финансовых средств органов местного самоуправления предоставленным им полномочиям.
Второй проблемой выступает низкая гражданская активность на местах. Граждане участвуют в осуществлении местного самоуправления эпизодически для решения конкретных острых проблем, не проявляют гражданскую инициативу и заинтересованность в управленческой сфере, слабо проявляют электоральную активность.
Третья проблема - профессионализация кадров муниципальной службы. Проведенный опрос руководителей муниципальных образований позволил сделать вывод о причине недооценки кадрового вопроса в развитии местного самоуправления - ментальности муниципальных руководителей, в соответствии с которой приоритет остается за экономическими и финансовыми вопросами, а не профессионализацией кадров, от которых в конечном итоге зависит их продуктивное разрешение.