Статья: Становление новой парадигмы государственной гражданской службы в странах ЕАЭС на постсоветском пространстве (в Беларуси, Армении, Казахстане и Киргизии)

Байкальский государственный университет

Становление новой парадигмы государственной гражданской службы в странах ЕАЭС на постсоветском пространстве (в Беларуси, Армении, Казахстане и Киргизии)

Е.А. Бахтаирова

г. Иркутск, Российская Федерация

Аннотация

В статье проведен сравнительный анализ систем организации государственной службы стран -- партнеров России по Евразийскому экономическому союзу (Беларуси, Армении, Казахстана и Киргизии). С одной стороны, эти страны объединяет общее советское прошлое, а с другой -- работа по формированию общего экономического пространства, на которое не прямо, а косвенно влияют все государственные институты этих стран, в том числе институт государственной службы. Современная парадигма государственной службы заключается в акцентировании внимания на деятельностной, технологической составляющей в противовес традиционному политическому подходу. Автором описаны условия отказа от политического подхода и на основе сравнительного анализа законодательства и практики организации государственной службы сделан вывод, насколько рассматриваемые страны близки к новой парадигме.

Ключевые слова Государственная служба; Евразийский экономический союз; Беларусь; Армения; Казахстан; Киргизия; политический и деятельностный (технологический) подходы к государственной службе; классификация должностей; поступление на государственную службу; служебный контракт; специализированный орган по управлению государственной службой

Abstract

FORMATION OF A NEW PARADIGM OF PUBLIC SERVICE IN THE POST-SOVIET EURASIAN ECONOMIC UNION COUNTRIES (BELARUS, ARMENIA, KAZAKHSTAN AND KYRGYZSTAN)

Elena A. Bakhtairova

Baikal State University, Irkutsk, the Russian Federation

Kazakhstan; Kyrgyzstan; political and activity (technological) approaches to public service;

The article presents a comparative analysis of the public service organization systems of the partner countries of Russia in the Eurasian Economic Union: Belarus, Armenia, Kazakhstan and Kyrgyzstan. On the one hand, these countries are united by the common Soviet past, and, on the other hand, they are working on the formation of a common economic space, which is indirectly influenced by all the state institutions of these countries, including the Institute of pubiic service. The modern paradigm of public service consists in focusing on the active, technological component as opposed to the tradi - tional political approach. The article describes the conditions for moving away from the current political approach and, on the basis of a comparative analysis of legislation and practice of the organiza - tion of public service, concludes how close the countries are to the new paradigm.

Keywords Public service; Eurasian Economic Union; Belarus; Armenia;

classification of positions; admission to public service; service contract; specialized body for public service management

Современная государственная служба представляет собой институт, предназначенный для обеспечения выполнения государственных полномочий, реализации законов и функций государства. После ее трансформации, прошедшей во всех странах на постсоветском пространстве в 1990-е и 2000-е гг., она приобрела некоторые общие черты, которые определялись идеологией реформирования государств и их институтов на основе опыта зарубежных стран, в основном моделей континентального и англосаксонского типа, при сохранении некоторых различий. Дальнейшее развитие государств в условиях современных мировых тенденций, появление в начале XXI в. новых вызовов повлекли за собой изменения в системах законодательства о государственной службе. Для анализа этих изменений с целью выявления тенденций развития целесообразно рассматривать не отдельные государства, а проводить сравнительный анализ стран, имеющих общие черты. В частности, в данно м случае рассматриваются страны Евразийского экономического союза (ЕАЭС) на постсоветском пространстве, поскольку это страны, реализующие в современных условиях параллельно друг с другом путь реформирования и развития государственной службы от единой модели советского типа до передовых технологий государственного управления, соответствующих новым вызовам XXI в., современным критериям эффективности и результативности.

Современная стадия развития интеграционных процессов на постсоветском пространстве стартовала с создания 1 января 2015 г. ЕАЭС для укрепления национальных экономик и развития возможностей государств-членов в мировой экономике при условии создания четырех свобод -- передвижения товаров, услуг, финансов и рабочей силы. Сегодня актуален вопрос поиска направлений обеспечения глобальной конкурентоспособности данного интеграционного объединения [1, с. 88]. Одним из базовых факторов обеспечения глобальной конкурентоспособности выступает эффективность функционирования государственных институтов, одним из которых является институт государственной службы.

По мнению некоторых авторов, современные исследования в области теории государственной гражданской службы как за рубежом, так и в России группируются вокруг четырех основных направлений: деятельностно-функционального; структурно-институционального; кадроведческого; административного менеджмента [2, с. 14]. В [3] охарактеризовано три подхода к определению государственной службы -- политический, технологический (деятельностный) и институциональный, а также проведен сравнительный анализ институционального и деятельностного подходов к функционированию государственной службы в системе государственного управления. Данные подходы можно рассматривать как этапы становления государственной службы от политического инструмента, который «низводит ее до уровня «служанки» носителей государственной власти» [там же, с. 11], через технологический подход, в рамках которого внимание акцентируется на процессе обеспечения полномочий органов власти, к институциональному подходу, представляющему государственную службу как культурный, политико-административный, правовой феномен, существенно и разнопланово влияющий на субъектов, сущность, характер, качество государственной политики. В рамках этого подхода государственная служба трактуется как институт ведения публичных дел, реализации законов и функций государства. Институционализация данного явления происходит на всех уровнях. Так, в юридической литературе служебное право рассматривается как подотрасль или институт административного права [4, с. 67].

Для трансформации института государственной службы от политического инструмента до высокотехнологичного института необходимы изменения на всех уровнях -- ценностном, правовом, управленческом. Контуры современной парадигмы заданы в законодательстве о государственной службе, и для определения черт, присущих политическому и деятельностному подходам, считаем необходимым рассмотреть вопросы, связанные с понятием и видами службы, разделением политических и карьерных должностей, классификацией должностей, поступлением на службу и ее прохождением, а также управлением государственной службой.

Перечень законов об организации государственной службы стран ЕАЭС, ставших объектом анализа, представлен в таблице.

Законодательство о государственной службе стран ЕАЭС

Обратим внимание на даты принятия законов. Они позволяют выявить определенную периодизацию в развитии института государственной службы рассматриваемых стран. Первая волна объединяет законы, принятые на рубеже XX-XXI вв., в начале 2000-х гг. (Российская Федерация -- 2003-й, 2004-й, Республика Беларусь -- 2003-й), а вторая -- законы, принятые в последние годы (Республика Армения -- 2011-й, 2018-й, Республика Казахстан -- 2015-й, Киргизская Республика -- 2016-й). Это свидетельствует о том, что в ряде стран в последнее время отмечается новая волна реформирования и приведения государственной службы в соответствие с современными подходами и технологиями.

По содержанию все рассматриваемые законы близки и включают в себя главы, посвященные правовому положению, поступлению, прохождению и прекращению службы, материальному и социальному обеспечению, мотивации и дисциплине. По структуре наиболее близки законы Беларуси, Казахстана и Киргизии. Принятые недавно в Армении два закона значительно отличаются от всех остальных рассматриваемых законов. В каждом из этих законов целая глава посвящена должностям государственной службы, в самостоятельную главу выделены производительность, подготовка, аттестация и резерв. Во всех законах упоминаются вопросы этики и антикоррупционной деятельности, а в Законе Армении «О публичной службе» этим вопросам посвящено три главы: этика, организация комиссии по этике, конфликт интересов и декларирование доходов. В законах Армении 2018 г. и в законе Киргизской Республики отдельные главы посвящены органу по управлению государственной службой.

Рассмотрим представленные в законах определения государственной службы. Все они близки по своему содержанию. Государственная служба в первую очередь понимается как деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, осуществляемая на профессиональной основе. Как отмечают некоторые авторы, в современных условиях развития международных отношений значительно возрастает цена управленческих ошибок, а эффективность управления хозяйствующими субъектами все в большей степени зависит от уровня квалификации, компетентности, профессиональных и личностных качеств управленческих кадров [5, с. 317]. Поэтому одной из важнейших составляющих механизма успешного международного сотрудничества является формирование кадров профессиональных руководителей и специалистов в области управления.

Кроме того, рассмотренные определения государственной службы в законах Армении и Киргизии объединяет то, что в них выделяются виды государственной службы. В Республике Армения государственная служба включает в себя гражданскую, судебную, дипломатическую службу, специальные службы в республиканских исполнительных органах по обороне, национальной безопасности, в органах полиции, налоговых, таможенных органах, органах спасательной службы, государственную службу в аппарате Национального собрания Республики Армения, Совете национальной безопасности, а также другие предусмотренные законами виды службы. Особенность современного законодательства Армении заключается в том, что введено обобщающее понятие «публичная служба», объединяющее государственную, муниципальную службу и государственные должности. Государственная служба Киргизской Республики включает в себя государственную гражданскую службу, военную, правоохранительную и дипломатическую службу. государственный служба политический

В Законе Республики Казахстан «О государственной службе» виды государственной службы напрямую не выделяются, но отмечено, что действие закона распространяется: на всех государственных служащих; административных государственных служащих, назначаемых местными представительными органами; государственных служащих, проходящих правоохранительную службу, с особенностями, предусмотренными законодательными актами Республики Казахстан о правоохранительной службе.

В Республике Беларусь отдельные виды государственной службы также не выделяются, но отмечено, что действие Закона «О государственной службе» не распространяется на военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел, Следственного комитета Республики Беларусь, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь.

На наш взгляд, законодательно закрепленное разделение государственной службы на виды предназначено для того, чтобы изменить статус и образ отдельных видов службы в глазах населения с особой сферы деятельности, связанной со служением своей стране, до обычной профессии, стоящей в одном ряду с другими профессиями и специальностями. На протяжении многих лет особое отношение было, например, к военной службе. Перечисление в одном списке, уравнивание служб разных видов реализует технологический, деятельностный подход к определению государственной службы.

Важным вопросом современной государственной службы является разделение политических и карьерных должностей в соответствии с концепцией рациональной бюрократии М. Вебера. Политики занимаются выработкой направлений развития, а государственные служащие -- проведением в жизнь выработанного политического курса. Выделение в самостоятельную группу политических должностей предназначено для реализации технологического (деятельностного) подхода к организации государственной службы. Идеи М. Вебера в этом отношении развивал В. Вильсон, отмечавший, что разделение государственной власти на политическую и административную обусловлено двойственностью государства, которое, с одной стороны, вырабатывает основные направления развития общества и принимает законы (эту функцию реализует политическая власть), а с другой стороны, проводит в жизнь социально значимые решения (данную функцию реализует административная власть) [3, с. 10; 6, с. 5]. Это разделение легло в основу организации профессиональной карьерной государственной службы. М. Вебер в своих построениях использует термин «властно-политическая элита». В частности, он отмечает, что источник власти политиков -- народ, выбравший их, а источник власти государственных служащих -- властно-политическая элита. В странах Запада, в которых система политической элиты складывалась столетиями, политические и административные должности не пересекаются в том плане, что занятие высокой административной должности не гарантирует переход выше, к политическим должностям.