Сравнительно-правовой анализ организации местного самоуправления в Республике Казахстан и Российской Федерации
Валеев Рамиль Гадельзянович, Магистрант 3 курса; Конвисарева Любовь Петровна, доцент кафедры экономики отраслей и рынков, канд. пед. наук; Челябинского государственного университета
Аннотация
В статье рассмотрены приоритеты регионального развития организации местного самоуправления в республике Казахстан и России. Определено место местного самоуправления в системе публичной власти органов государственного управления и местного самоуправления в России и в Республике Казахстан. Выявлены проблемы в организации местного самоуправления в республике Казахстан и России.
Ключевые слова: Самоуправление, местное самоуправление, государственная власть, государственная политика, муниципальное образование, маслихат, акимат.
Annotation
Comparative legal analysis of the organization of local self-government in the Republic of Kazakhstan and the Russian Federation
The article considers the priorities of regional development of the organization of local self-government in the Republic of Kazakhstan and Russia. The place of local self-government in the system of public power of state administration bodies and local self-government in Russia and in the Republic of Kazakhstan is determined. Problems were identified in the organization of local self-government in the Republic of Kazakhstan and Russia.
Keywords: Self-government, the Russian Federation, the Republic of Kazakhstan, problems, local self-government, state power, state policy, municipality, maslikhat, akimat.
Местные власти наиболее близки к жителю определенной территории во многих сферах жизнедеятельности и полномочия органов местного самоуправления являются основой осуществления народовластия на местах. Однако в разных странах понимание местного самоуправления и местного государственного управления, а следовательно и надлежащего законодательного определения, воспринимается по-разному. Очень выразительно такие различия просматриваются на примере деятельности местного самоуправления Российской Федерации и Республики Казахстан, начиная с Конституции и специальных законов двух стран.
Одной из основных приблем организации местного самоуправления в России является формирование его модели, которая должна определяться законодательно государством и в этой модели должны быть четко определены принципы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти, однозначно определен порядок их взаимоотношений друг с другом.
Активизацию начала очередного реформирования организации местного реформирования в России мы связываем с ежегодного Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 15 марта 2020 г. [5] в связи с новой конституционной реформой [1], в которой Президент РФ уделил особое внимание усилению роли органов местного самоуправления и введению их в единую систему публичной власти (федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, иные государственные органы, органы местного самоуправления в их совокупности) при координирующей роли Государственного Совета [4]. Такой вектор государственной политики может быть обусловлен тем, что местное самоуправление не зарекомендовало себя как эффективный вид самостоятельной публичной власти, надлежащим образом осуществляющий возложенные на него полномочия [9, с. 15].
Поправки в Конституцию РФ [1] в сфере местного самоуправления имеют различное правовое регулирование за счет изменений и дополнений в тексте Федерального закона от 6 октября 2003 г. (ред. от 19.11.2021, с изм. от 23.11.2021) № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в иных федеральных законах, а изменения эти неизбежны. Принят Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации». Внесены первые поправки и в Закон о местном самоуправлении.
Так, Федеральным законом от 01.05.2019 № 87-ФЗ [3] была усовершенствована территориальная организация местного самоуправления. Вводится новый вид муниципального образования - муниципальный округ. Это несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно или через органы местного самоуправления. Основная особенность муниципального округа - одноуровневость организации местного самоуправления на его территории. Перечень вопросов местного значения муниципального округа соотнесен с перечнем вопросов местного значения городского округа.
Муниципальные округа могут быть образованы путем наделения соответствующим статусом городских округов, а также в результате объединения всех поселений, входящих в состав муниципального района, с утратой поселениями и муниципальным районом статуса муниципального образования. Уточнено понятие городского округа. Не менее 2/3 населения такого муниципального образования должно проживать в городах или иных городских населенных пунктах. Также предусмотрена возможность разделения городского округа. Закреплены требования к наименованиям муниципальных образований. Для реализации новых требований предусмотрен переходный период до 2025 года.
В сентябре 2021 года на рассмотрении в Государственую Думу внесен Законопроект № 1256381-7 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» [7], которым органами местного самоуправления определены как низовой уровеньпубличной власти. Статьей 6 Законопроекта определены принципы участие органов, входящих в единую систему публичной власти в субъекте Российской Федерации, в решении задач местного самоуправления, урегулированы вопросы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, предоставленият межбюджетных трансфертов местным бюджетам и т.п.
Учитывая нарастающие тенденции огосударствления местного самоуправления, происходящие в последнее время, можно предположить, что и в дальнейшем влияние органов государственной власти на местное самоуправление будет только возрастать. В качестве одного из таких примеров влияния органов государственной власти на формирование органов местного самоуправления можно привести замену процедуры прямых выборов глав муниципальных образований на конкурсную. При такой процедуре жители муниципальных образований лишены реальной возможности повлиять на то, кто станет главой муниципального образования. Окончательное решение принимается представительным органом, мнение которого относительно кандидата на должность главы муниципального образования может не совпадать с мнением населения.
В настоящее время законодатель субъекта Российской Федерации вправе осуществлять в пределах полномочий, предоставленных ему Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», правовое регулирование порядка формирования представительного органа муниципального образования и замещения должности главы муниципального образования (его места в структуре органов местного самоуправления). Ввиду этого, субъекты Российской Федерации, вправе вводить, в том числе, единственный и безальтернативный способ избрания главы муниципального образования, причем во многих случаях это именно избрание главы по конкурсу, соответственно Уставы муниципальных образований должны соответствовать Закону субъекта РФ и органы местного самоуправления не вправе изменять порядок избрания главы местного самоуправлении. Кроме того, вопросы порядка избрания главы муниципального образования не могут выноситься и на местный референдум.
Следующая проблема и разномнения: если трендом государственной политики начиная было определено максимальное приближение местной власти к населению, то сделано это было в спешке и без учета финансовых возможностей и способностей муниципальных образований справляться с возложенными на них полномочиями [9, с. 16].
В настоящее время наблюдается обратный процесс объединения муниципальных образований, ликвидируется поселенческий уровень, сокращается количество органов местного самоуправления объединенных муниципальных образований, упраздняются бюджеты, сворачивается муниципальное нормотворчество муниципальных образований. Решение об участии в объединении принимают представительные органы соответствующих поселений, выражая зачастую свое собственное мнение, а не мнение населения.
Так, по состоянию на 1 января 2021 года в Российской Федерации насчитывалось 20 184 муниципальных образования, в т.ч.1 593 муниципальных района, 1 327 городских и 16 235 сельских поселений, 113 муниципальных и 627 городских округов [6].
По прогнозам процедура укрупнения муниципальных образований должна привести к существенной экономии бюджетных средств, сокращению излишнего количества муниципальных служащих и более качественному решению вопросов местного значения.
Однако практика укрупнения муниципальных образований не принесла долговременного экономического эффекта, а создала дополнительные сложности участия населения в осуществлении местного самоуправления и получении муниципальных услуг в преобразованных муниципальных образованиях.
Как видно из вышеприведенных примеров развития законодательства в сфере местного самоуправления, закрепленная на конституционном уровне самостоятельность местного самоуправления существенно ограничивается, существенных мер по укреплению экономических основ не принимается, что подрывает жизнеспособность российского местного самоуправления.
В Казахстане реформы местного самоуправления также слабо прогрессируют, несмотря на ряд концепций и даже принятых изменений в законодательстве, последенн все еще далеко не в полной мере обеспечивает самостоятельность органов местного государственного управления.
Анализ закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан» показывает зависимость местных сообществ от маслихатов в вопросе организации своей деятельности. Порядок проведения собрания (схода) местного сообщества и принятия ими решений устанавливается областными (города республиканского значения) маслихатами. В свою очередь отметим, что это противоречит п. 3 ст. 89 Конституции Казахстана [2] в том, что «организация и деятельность местного самоуправления в Казахстане регулируется законом», в связи с чем недопустимо определение механизма реализации непосредственных форм осуществления местного самоуправления на своеобразном подзаконном нормативном уровне. Наделение маслихата и акима функциями органов местного самоуправления уже противоречит п. 4 ст. 89 Конституции Республики Казахстан в том, что «гарантируется самостоятельность органов местного самоуправления в пределах их полномочий, установленных законом».
Анализируя нормы данного Закона можно сделать вывод, что кроме своего названия органы местного самоуправления Казахстана до сих пор не имеют возможности институционально утвердиться. Ведь с внесением изменений в упомянутый Закон не произошло никаких существенных изменений относительно порядка формирования, организации и деятельности, компетенции, ответственности органов местного самоуправления. То есть формально признавая наличие «вопросов» местного значения как собственных полномочий органов местного самоуправления, Законом при этом не предоставляются четкие определения, не разграничены полномочия маслихатов и акиматов в решении вопросов местного значения и, в частности, в осуществлении ими государственных полномочий, то есть не определен перечень функций и полномочий маслихатов и акиматов, которые им предстоит выполнять как государственным органам, так и как органам местного самоуправления.
Таким образом в конституционном законодательстве Республики Казахстан не находим однозначного подхода к вопросу о природе осуществления местного самоуправления в Республике Казахстан. Однако, данный вопрос имеет важнейшее значение для построения оптимальной модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. Проблемным остается вопрос о соотношении конституционной модели местного самоуправления и модели, которая была выстроена на основе норм этого же закона до внесения изменений. Так, нормы Конституции сформулированы на основе концепции теории дуализма природы местного самоуправления, то есть одновременно признаются как общественная так и государственная ключевая составляющая. Зато Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», наоборот, вышел за конституционно установленные принципы организации местного самоуправления, то есть вместо обеспечения последовательной реализации конституционных принципов о самостоятельности местного самоуправления встраивает местное самоуправление в систему местной государственной власти [10, c. 112].
Однако в дальнейшем данным Законом заложено следующие существенные противоречия. Давая определение местному самоуправлению законодатель трактует его как нечто обособленное от государственного механизма, результат инициативы населения на местах; по непонятной логике также изложена возможность взаимодействия маслихатов и акиматов с органами местного самоуправления, возложена на них обязанность по созданию необходимых условий для становления и развития местного самоуправления, содействие инициативам населения в осуществлении права на местное самоуправление. Закон дает понять, что в системе органов местного самоуправления кроме маслихатов и акиматов могут функционировать другие органы местного самоуправления (ст.ст. 19, 29, 33 и др.).
Закон «О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан», наделив маслихатов и акиматов статусом органов местного самоуправления, не учел следующего обстоятельства. Следует обратить внимание, что образование маслихатов в таких административно - территориальных единицах как поселка, села, сельского округа вообще не предусмотрено. Местное самоуправление Республики Казахстан, в той форме в которой оно уже функционирует, осуществляет свою деятельность, начиная от уровня области, города республиканского значения и заканчивая районом города областного значения. Образование же акимата как коллегиального исполнительного органа в сельской или поселковой местности также не предусмотрено, но на территориях таких административно-территориальных единиц функции государственного управления и местного самоуправления осуществляются лично акимом. Поэтому, по нашему мнению, в соответствии с действующим Законом кроме маслихатов и акиматов другие виды органов местного самоуправления на таком уровне административно-территориального деления Казахстана, как села, поселки и сельского округа право населения на осуществление местного самоуправления через систему органов местного самоуправления не может быть обеспечено.