А.Б. Агафонова
«СОБРАНИЕ ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ ПОСТАНОВЛЕНИЙ, ИЗДАННЫХ ГОРОДАМИ И ЗЕМСТВАМИ НОВГОРОДСКОЙ ГУБЕРНИИ» КАК ИСТОЧНИК ПО ИСТОРИИ НОРМИРОВАНИЯ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ГОРОЖАН С ПРИРОДНОЙ СРЕДОЙ
Проблемы санитарного состояния городской среды стали объектом политики городского общественного управления в результате городской реформы Александра II. Городовое положение 1870 г. предоставило городским думам право на издание обязательных постановлений по вопросам охраны общественного здоровья и городского благоустройства. Данные постановления опирались на действовавшие законы, но их содержание зависело от решений конкретных городских дум. Действовавшие обязательные постановления со временем могли дополняться новыми, перерабатываться. В данном контексте особый интерес представляют первые попытки органов местного самоуправления по правовому регулированию санитарных проблем городской среды. Статья посвящена анализу исторического источника «Собрание обязательных постановлений, изданных городами и земствами Новгородской губернии» с точки зрения представленных в нём сведений по нормированию взаимодействия горожан с компонентами природной среды в городах в последней трети XIX в. Данный исторический источник ценен для исследователей городской экологической истории, поскольку позволяет выявить степень актуальности для местного самоуправления локальных проблем, связанных с загрязнением городской среды и заболеваемостью населения.
Ключевые слова: обязательные постановления городских дум, санитарное состояние городской среды, городское благоустройство, экологическая история.
постановления новгородская губерния горожане природная среда
Городская реформа 1870 г. расширила хозяйственные полномочия городского общественного управления посредством передачи ему вопросов заведования городским благоустройством, народным благосостоянием, благотворительным и врачебным делом. Согласно ст. 103 Городового Положения, городским думам предоставлялось право издавать постановления по вопросам городского благоустройства, цель которых состояла в установлении определённых правоотношений между горожанами, промышленниками, органами городского общественного управления по вопросам использования городской среды, в том числе, по вопросам её санитарного состояния. Городская реформа и издание обязательных постановлений хронологически совпали с периодом обострения экологических проблем не только в крупных, но и в средних российских городах. Причины этих проблем были связаны с ежегодным увеличением объёмов хозяйственно-бытовых отходов, регулярными эпидемиями кишечных инфекций, а также с сохранением архаичных способов водоснабжения и удаления отходов во многих российских городах. В данном контексте издание городскими думами обязательных постановлений по охране народного здравия и городскому благоустройству являлось свидетельством признания местным самоуправлением наличия санитарных проблем и готовности их решать. Обязательные постановления по этим вопросам стали для городских дум первым опытом нормотворческой деятельности в сфере регулирования санитарных проблем.
В дореволюционный период А. В. Погожев использовал корпус обязательных постановлений думских и земских органов самоуправления различных городов и губерний Российской империи для сравнения требований фабричной санитарии между отдельными промышленными районами [10]. Д. Д. Семёнов ссылался на обязательные постановления при рассмотрении проблемы неустроенности российских городов с санитарно-гигиенической точки зрения [13, с. 98]. В советский период обязательные постановления городских дум находились вне поля исследовательского интереса. На современном этапе обязательные постановления отдельных городов Российской империи используются в качестве ценного источника по истории развития городского хозяйства и местного самоуправления. Исследователи освещают механизмы создания и принятия источника, сферу его практического применения, поднимают проблемы неисполнения обязательных постановлений на практике. Они отмечают, что данной разновидности источников свойственна однотипность содержания, схожесть требований к исполнению постановлений и, в целом, обязательные постановления позволяют выявить первоочередные проблемы городского хозяйства [6; 15]. С. В. Щербаков, анализируя обязательные постановления, выделил следующие специфические черты данного вида источника: нормативный характер постановлений; фиксированный круг вопросов, который они регулировали; обязательность издания городскими думами при фактическом декларативном характере постановлений. Исследователь также отметил, что городское общественное управление не располагало ни юридической, ни фактической возможностью настаивать на исполнении обязательных постановлений горожанами [16, с. 66]. А. В. Борисов при анализе компетенций органов городского самоуправления и городского полицейского управления указал, что обязательные постановления являлись полем совместной деятельности названных выше административных органов [1, с. 66].
Цель настоящей статьи -- оценка качеств исторического источника «Собрание обязательных постановлений, изданных городами и земствами Новгородской губернии» для использования его в исследованиях по экологической истории.
Проекты обязательных постановлений разрабатывались городскими профильными комиссиями при городской управе, после чего они обсуждались гласными городских дум и направлялись начальнику местного полицейского управления. На данном этапе формулировки отдельных параграфов постановлений корректировались и конкретизировались, полицмейстер давал оценку выполнимости обязательных постановлений. Так, при обсуждении обновлённой редакции обязательных постановлений Новгорода в 1873 г. полицмейстер указал на практическую невыполнимость постановления об очистке от снега улиц на окраинах города, где, как правило, находились пустыри и проживали малоимущие домовладельцы [9, ф. 1287, оп. 40, д. 1175, л. 44]. Городская управа, приняв во внимание предложение полицмейстера, освободила малоимущих домовладельцев с городских окраин от обязанности очищать улицы от снега [9, ф. 1287, оп. 40, д. 1175, л. 44]. После согласования проектов постановлений с полицией и принятия их городскими думами они поступали на рассмотрение губернатора. В случае положительного решения обязательные постановления утверждались Губернским присутствием по городским делам и публиковались сначала в Губернских Ведомостях, а позже могли выходить самостоятельными брошюрами. На этапе утверждения обязательных постановлений Губернское по городским делам присутствие проверяло соответствие процедуры разработки и согласования постановлений Городовому Положению, а также предлагало правки отдельных постановлений. В частности, Новгородское губернское по городским делам присутствие отказало в утверждении исправленных по предложению полицмейстера Новгорода постановлений в связи с тем, что городская дума утвердила новую редакцию постановлений, не сообщив полицмейстеру её номер, как того требовала ст. 104 Городового Положения [9, ф. 1287, оп. 40, д. 1175, л. 44об-45]. Кроме того, Новгородское губернское по городским делам присутствие нашло, что проект обязательных постановлений Новгородской городской думы чересчур отдалял достижение цели городского благоустройства, устанавливая трёхгодичный срок на устройство тротуаров, и предложило сократить этот срок до одного года [9, ф. 1287, оп. 40, д. 1175, л. 44об-45]. Данное предложение было включено в обязательные постановления Новгорода в пункт об устройстве и содержании тротуаров, которым постановления были дополнены в 1873 г. [14, с. 33].
В Новгородской губернии первые обязательные постановления по предметам городского благоустройства были изданы в Новгороде в 1870 г. [12, ф. 104, оп. 6, д. 14, л. 8-32]. Газета «Московские ведомости» назвала их одним из первых примеров разумного применения начал самоуправления [9, ф. 1287, оп. 40, д. 1175, л. 40]. В течение последующих 15 лет аналогичные постановления были изданы во всех городах (за исключением Валдая) и посадах губернии. Между тем в первые годы после принятия Городового Положения издание городскими думами обязательных постановлений по вопросам благоустройства вызывало интерес не только прессы, но и органов государственной власти. В Хозяйственном департаменте МВД внимательно ознакомились с текстами обязательных постановлений Новгорода и отметили, что Новгородская городская дума первая издала подробные, обстоятельные и систематически изложенные постановления по предметам городского благоустройства [9, ф. 1287, оп. 40, д. 1175, л. 27]. Вместе с этим департамент сделал ряд замечаний к тексту постановлений, которые носили рекомендательный характер и не требовали безотлагательного редактирования уже вышедших постановлений. В замечаниях было отмечено, что некоторые постановления повторяли формулировки «Временных правил по предметам городского благоустройства», в значительной части постановлений наряду с обязанностями обывателей определялись обязанности городского управления, что не соответствовало названию глав постановлений, а в иных постановлениях допускались излишние толкования или пояснения. Также была расценена как повинность следующая формулировка постановления: «владельцы и жители мест обязуются доводить до сведения городской управы о замеченных ими повреждениях в городских сооружениях и общественных местах, и о лицах, кои оказываются в том виновными» [9, ф. 1287, оп. 40, д. 1175, л. 27-29]. Министр внутренних дел просил губернатора сообщить Новгородской городской думе сделанные замечания, с целью их исправления при пересмотре обязательных постановлений в будущем [9, ф. 1287, оп. 40, д. 1175, л. 30].
«Собрание обязательных постановлений, изданных городами и земствами Новгородской губернии» было опубликовано типографией Новгородского губернского правления по распоряжению Новгородского губернского статистического комитета в 1885 г. В него были включены официальные, изданные думами городов Новгородской губернии в период с 1870 по 1885 г. обязательные постановления, которые действовали на момент издания. Особенность данного издания как исторического источника по регулированию санитарных проблем городской среды состоит в том, что в нём собраны обязательные постановления всех городов Новгородской губернии и аккумулирован первый опыт городских дум по правовому решению вопросов воздействия населения на природу конкретных городов. Это позволяет оценить понимание значимости проблем загрязнения городской среды для отдельных городских дум.
Структура издания включала в себя три раздела и приложение. Разделы содержали обязательные постановления городских дум, земских собраний и постановления особых совещательных присутствий. В качестве приложения в издание был включен «План для борьбы с холерной эпидемией Новгородского губернского земства». В первом разделе содержались и обязательные постановления дум практически всех городов (за исключением Валдая), и обязательные постановления трёх посадов Новгородской губернии. Обязательные постановления земских собраний были представлены постановлениями Новгородского губернского и уездного земских собраний, а также Демянского, Крестец- кого и Белозерского уездных земских собраний. Третий раздел включал Постановления особых совещательных присутствий по Новгородскому, Валдайскому и Устюженскому уездам.
В рамках данной работы особый интерес представляет первый раздел издания, содержащий постановления городских дум. Постановления земских собраний действовали в отношении сёл, деревень, посадов и усадеб, но не городов, поэтому в рамках статьи они не анализируются. По своей структуре обязательные постановления городских дум являлись массовыми источниками, имевшими унифицированную форму. Они могли включать до 17 разделов, посвящённых вопросам благоустройства, охраны здоровья населения, предотвращения эпидемий и пр. Однако точное количество и состав их, в зависимости от решений отдельных городских дум, весьма варьировались. Это было связано с тем, что правительство, предоставив городским думам право по изданию обязательных постановлений, позаботилось и о регулировании вопросов городского благоустройства в период, предшествовавший изданию таких постановлений. Поэтому в городах, где действовало Городовое Положение, 26 апреля 1871 г. Государственным Советом были введены «Временные правила по предметам городского благоустройства» [3, с. 797; 1, ф. 911, оп. 1, д. 16, л. 3]. Данные правила должны были действовать до замены их постановлениями городских дум, изданными на основе ст. 103-108 Городового Положения. По содержанию они представляли собой выдержки из Уставов путей сообщения, строительного, пожарного, народного продовольствия и врачебного. Вопросы санитарного благоустройства городов были представлены в них лишь несколькими отрывочными положениями и не могли существенно влиять на улучшение санитарных условий. Временные правила регламентировали принципы отведения поверхностных стоков, налагали запрет на мочение льна и конопли в городских водоёмах, из которых жители брали воду или ловили рыбу; на сброс в воду ядовитых, сильнодействующих или вредных веществ [3, с. 797-798, 802-803]. В отношении торгово-промышленных заведений правила налагали ограничения только на владельцев мясных лавок, которые должны были содержать производственный инвентарь и помещения в чистоте [3, с. 802]. Также правила требовали зарывать или сжигать отходы, помёт и подстилку от больных и павших животных [3, с. 806]. Соответственно, ограниченный перечень вопросов регулирования санитарного состояния городской среды, который предлагали эти временные правила, обусловил различия в содержании обязательных постановлений городских дум Новгородской губернии. Взятые за основу новгородские «Обязательные постановления» думами уездных городов подвергались значительному редактированию. Так, из проекта «Обязательных постановлений» Устюжны были исключены статьи, запрещавшие жителям города «портить воду каким-либо образом», а также «ловить рыбу посредством ядовитых веществ, бросать в реку палых животных и сваливать нечистоты из помойных ям и отхожих мест <...> на берега или в зимнее время на лед» [5, ф. 909, оп. 1, д. 6, л. 50, 55об]. А в «Обязательных постановлениях» г. Кириллова содержались лишь разделы «О мерах предосторожности против пожаров» и «О торговле мясом», в то время как статьи о предотвращении загрязнения окружающей среды отсутствовали [14, с. 162-166]. Это могло быть связано с расположением данных городов и численностью населения 3-6,9 тыс. чел.: Устюжна располагалась на берегу р. Сухоны, а Кириллов -- при впадении р. Копани в оз. Сиверское, соответственно, лица, принимавшие решения о структуре обязательных постановлений, могли полагать, что спускаемые в местные водоёмы нечистоты не нанесут вреда в силу способности водоёмов к самоочищению. Но были и обратные ситуации: формулировки обязательных постановлений Демянска, в отличие от остальных уездных городов губернии, были максимально приближены и зачастую дублировали аналогичные формулировки постановлений Новгорода [14, с. 53-62], что не столько указывало на наличие значимых санитарных проблем в городке с населением в 1 тыс. чел., сколько на стремление местного самоуправления следовать политике административного центра губернии. В целом постановления могли содержать до шести разделов, касавшихся непосредственно санитарной части: о содержании улиц, площадей, сточных труб, канав и пр.; об охране общественных сооружений, памятников, садов, бульваров и других общественных мест; об уборке дворов, помойных ям и отхожих мест; об устройстве и содержании боен и пользовании ими; о мерах против загрязнения водоёмов; о мерах предупреждения и прекращения заразных болезней. В наиболее полном объёме постановления по санитарной части действовали в Новгороде, Череповце, Тихвине, Крестцах и Демянске. В Старой Руссе отсутствовали постановлении об охране общественных сооружений, памятников, садов, бульваров и других общественных мест, хотя данный город являлся курортом и имел обширные садово-парковые территории, в Боровичах не были приняты постановления об устройстве и порядке содержания боен. В Устюжне отсутствовали положения об охране садов, бульваров, что, очевидно, было связано с отсутствием в городе данного типа озеленений [2, с. 7], а также постановления об устройстве и содержании боен. В Белозерске действовала половина постановлений по санитарной части: о содержании в чистоте улиц и других городских территорий, о мерах по охране водоёмов от загрязнения и о мерах по предупреждению и прекращению заболеваний. В Кириллове и Валдае постановления по санитарной части полностью отсутствовали. Таким образом, в 9 из 11 городов Новгородской губернии действовали постановления об охране от загрязнения городских территорий и водоёмов, а также о противоэпидемических мероприятиях.
Обязательные постановления городских дум воспроизводили формулировки действовавших законов в области охраны воздуха, водоёмов и территорий от загрязнения, но обязанности населения в них были конкретизированы. Одной из основных санитарных проблем являлось регулярное загрязнение городских улиц и площадей хозяйственно-бытовыми отходами. Раздел обязательных постановлений о порядке содержания в исправности и чистоте улиц и площадей в городах Новгородской губернии являлся более объёмным по сравнению с другими разделами и мог включать также постановления о запрете загрязнения водоёмов и правила содержания кожевенных заводов, которые подробнее раскрывались в других разделах обязательных постановлений. В шести из девяти городов Новгородской губернии, где действовали постановления по данному вопросу, они были адресованы владельцам городской недвижимости и лишь в Белозерске, Устюжне и Крестцах эти постановления касались всех горожан, что, очевидно, указывало на отсутствие или незначительную долю арендаторов жилых помещений в данных городах [14, с. 3, 38, 53, 62, 72, 97, 106, 112, 124, 144, 167, 175]. В отношении поддержания чистоты территории в обязанность домовладельцев вменялась уборка с улиц, проулков, тротуаров и мостовых сора, навоза и нечистот, которые надлежало отвозить на специально отведённые места. Для обеспечения стока воды и осушения почв жители должны были устраивать водоотводные канавы и содержать их в чистоте, не допуская их зарастания и застоя воды. В Новгороде, Устюжне, Тихвине и Демянске действовали постановления об использовании фашины, щебня и песка для поднятия улиц, расположенных в низменных сырых местах, а также о запрещении поднимать улицы разного рода нечистотами [14, с. 4, 53, 112, 125], что свидетельствует о наличии в данных городах проблем с частичной заболоченностью почв. Мелкий ремонт дорог и тротуаров, а в Новгороде -- проведение и починка водоотводных труб были включены в обязанности горожан [14, с. 4-5]. В постановлениях для Новгорода 1870 г. и Череповца 1881 г. все городские улицы разделялись на три разряда, для каждого из которых был определён допустимый тип материала для устройства тротуаров [14, с. 31-32, 147-148]. Также стоит отметить, что при подготовке обязательных постановлений для уездных городов Новгородской губернии были учтены замечания Хозяйственного департамента МВД, и утверждённые постановления не содержали правил, адресованных органам городского управления.
Помимо санитарного состояния улиц и площадей, обязательные постановления Новгорода, Тихвина, Боровичей, Череповца, Крестцов и Демянска регулировали использование таких общественных мест, как сады, парки и бульвары. Горожанам запрещалось портить деревья, цветы, скамейки, ограды, пускать скот в городские сады и парки [14, с. 6, 54, 63, 98, 113, 150]. При этом мера наказания за несоблюдение данных правил была прописана только в новгородских постановлениях [14, с. 7]. Обязательные постановления устанавливали правила поддержания чистоты в границах частной собственности горожан. Последние обязались содержать дворы в чистоте, иметь выполненные из брёвен, плах или кирпича и закрывающиеся помойные и выгребные ямы для складирования отходов. Периодичность очистки этих ям устанавливалась 2-4 раза в год, а вывоз отходов предусматривался в герметично закрытых бочках в ночное время на отведённое городской управой место или на загородные поля домовладельцев, где они могли использоваться в качестве удобрения [14, с. 12-13, 41-42, 54-55, 63-64, 99-100, 114-115, 126-127, 153-155]. Для предотвращения зловония и «предупреждения распространения миазмов» надлежало обрабатывать содержимое помойных ям и отхожих мест раствором железного купороса и хлорной известью [14, с. 13, 64, 98, 154]. Наличие отдельного раздела в обязательных постановлениях о поддержании чистоты дворов и отхожих мест указывало на значимость вклада домохозяйств в загрязнение городской среды и, соответственно, на значимость хозяйственно-бытового загрязнения, которое в исследуемый период преобладало над промышленным загрязнением в городах Новгородской губернии. Данные постановления были нацелены на недопущение переноса отходов и нечистот с территории частных домовладений на общегородскую территорию, для чего устанавливались правила и сроки очищения помойных и выгребных ям, и обязанность домовладельцев содержать дворы в постоянной чистоте. В случае появления в городах первых случаев эпидемических заболеваний, приведение дворов и жилищ в порядок и поддержание в них чистоты являлось одной из основных мер предотвращения распространения эпидемии [14, с. 26-28, 45-46, 70, 121, 150, 158].