Обе описанные нами тенденции, конечно, нужно рассматривать как возможные направления развития системы высшего образования, как более или менее выраженный тренд происходящих изменений, во многом «проявленный» пандемией. Вместе с тем было бы ошибкой считать, что можно вернуться в «нормальную» ситуацию, когда образование четко делится на очное, заочное и очно-заочное, когда студенты филиалов весьма ограниченно участвуют в учебном процессе головного вуза и т. п. Дистанционные технологии уже постепенно входили в образовательный процесс, и пандемия коронавируса лишь ускорила их массовое использование, от которого, подчеркнем это еще раз, будет невозможно отказаться. При этом надо стремиться к тому, чтобы дистанционное обучение использовалось там, где это будет максимально эффективно [перевод заочного образования в формат дистанционного, развитие дополнительных возможностей коммуникации студентов и преподавателей, тиражирование лекций ведущих профессоров и проведение в Сети мастер-классов по различным темам, а также многое другое, что пока еще только возникает (виртуальные научные группы для проведения научных исследований, в том числе с привлечением студентов, дистанционное руководство магистерскими и аспирантскими диссертациями учеными из разных университетов и т. п.)]. Это не означает, что дистанционное обучение и удаленная работа заменят очное обучение и очное профессиональное общение; напротив, дистант позволит сделать очные контакты более продуктивными [6].
Новая модель бюджетного финансирования вузов
Развитие в высших учебных заведениях дистанционного обучения, если рассматривать его как элемент перехода на новый технологический уровень в системе высшего образования, потребность в большей независимости финансового обеспечения этих учебных учреждений от численности студентов и индивидуализация образовательных траекторий обучающихся делает необходимым пересмотр сложившейся модели бюджетного финансирования вузов.
Если вариант развития цифровой образовательной среды тех вузов, где она пока не развита, может ограничиться только увеличением бюджетных расходов в рамках выделяемых им субсидий на иные цели, то цифровизация всего высшего образования невозможна без пересмотра, по крайней мере, структуры нормативов подушевого финансирования обучения бюджетных студентов. В новых условиях будет быстро расти доля постоянных расходов высших учебных заведений, что напрямую связано с цифровизацией не только самих вузов, но и всей системы высшего образования в целом.
Как известно, в 2013 году бюджетное финансирование высших учебных заведений перешло на нормативно-подушевой принцип [7-9]. Основанием введения нормативного подушевого финансирования было стремление использовать «другую невидимую руку» Термин Дж. Ле Гранда, который считал, что предоставление общественных услуг, в том числе образования, на основе выбора и конкуренции повышает эффективность деятельности общественного сектора [9]. для повышения эффективности деятельности системы высшего образования путем создания в данной сфере квазирынка и квазиценовых стимулов для вузов. Считалось, что установление подушевого норматива, то есть «цены» обучения бюджетного студента, по которой государство «покупает» образовательную услугу у высших учебных заведений, приведет к конкуренции последних за каждого бюджетного обучающегося. Соответственно, рост конкуренции между учебными заведениями за бюджетных студентов должен был привести к повышению качества образования в хороших вузах, которые и выиграют в конкурентной борьбе. Что касается слабых вузов, то они будут вынуждены уйти из системы (точнее, их учредитель будет вынужден или ликвидировать указанные вузы, или принять меры по повышению в них качества образования).
Однако, как показала практика [7-9], значительных положительных результатов введение данного механизма не дало. Это было обусловлено тем, что постепенно нормативы становились все более дифференцированными, вводилась «формульная» модель финансового обеспечения деятельности высших учебных заведений. В результате только корректирующих коэффициентов к нормативам в настоящее время насчитывается более 30. Но несмотря на все большую дифференциацию подушевых нормативов, пришлось развивать и другие каналы бюджетного финансирования вузов. В последние годы кроме субсидии на выполнение государственного задания, рассчитываемого на основании контрольных цифр приема и подушевых нормативов, используются субсидии на иные цели (для приобретения оборудования, проведения капитального ремонта и прочего), а также средства, выделяемые из федеральной адресной инвестиционной программы. Помимо указанных источников, по которым финансируются все вузы, выделяются субсидии на реализацию особых проектов, какими до последнего времени были Проект 5-100, Проект по развитию опорных университетов и т. п. В итоге и система бюджетного финансирования в целом, и лежащее в ее основе распределение контрольных цифр приема (формально эти цифры распределяются по конкурсу) становятся все более запутанными и непрозрачными (основные причины такого положения дел были нами рассмотрены ранее в работе [10]).
В то же время представляется целесообразным еще раз остановиться на тех проблемах, которые породило в российском высшем образовании введение определенной модели нормативного подушевого финансирования, а также расширить аргументацию.
При переходе к нормативному подушевому финансированию (точнее, к его определенной модели) не учитывались перечисленные ниже факторы.
Высшее образование является высокодифференцированной услугой. Соответственно, у каждого вуза - своя ниша и своя рыночная сила, студенты в разных вузах различаются по способности учиться, что ограничивает возможности конкуренции за студентов вне определенных узких секторов.
В основе нормативного подушевого принципа финансирования, который обычно описывается формулой «деньги следуют за студентом», лежит представление, что численность студентов в вузе напрямую связана с качеством получаемого в нем образования. Другими словами, само количество студентов в вузе должно говорить о качестве образования. Однако это далеко не всегда так. Долгое время именно вузы с довольно низким качеством образования пользовались повышенным спросом. Мониторинг эффективности высших учебных заведений, запущенный в 2012 году, был, в частности, направлен на то, чтобы выявить вузы с невысоким качеством (часто даже с псевдокачеством) образования и административно убрать их из системы высшего образования, не дожидаясь, когда эти высшие учебные заведения станут экономически несостоятельными.
Централизованное распределение контрольных цифр приема (бюджетных мест) предполагает, что сначала определяются вузы, которые получают госзадание, то есть как бы удостоверяется их качество для потребителя, а уже затем вузы должны заполнять полученные бюджетные места. Фактически же выбор абитуриентов часто следует за предоставленными государством местами, финансируемыми из бюджета, хотя исходя из идеи нормативного подушевого финансирования это, наоборот, государство должно финансировать выбор тех, кто поступает в вуз. В результате принятой модели нормативного подушевого финансирования бюджетные места заполняются, но немалая доля поступивших на них студентов не собирается после окончания вуза работать по полученной специальности. Таким образом, структура подготовки кадров в ряде случаев значительно искажается.
Соответственно, контрольные цифры приема, которые формально распределяются по конкурсу, являются не госзаказом, а госзаданием, фактически устанавливаемым Минобрнауки с согласия других федеральных органов исполнительной власти, в ведении которых находится значительная часть российских вузов. В силу того что в основе бюджетного финансирования лежит госзадание, вузы не конкурируют за бюджетных студентов, они конкурируют за распределение бюджетных мест.
Не все расходы высшего учебного заведения зависят от численности студентов, поэтому попытка включения этих расходов в нормативы подушевого финансирования приводит к серьезным перекосам в финансовом обеспечении деятельности вузов.
Стимулы для экономических агентов создают цены, основанные на предельных издержках, а в вузах предельные издержки изменяются дискретно и в больших диапазонах близки к нулю; кроме того, при предельных издержках ниже средних вуз не покроет свои расходы, поэтому нормативы устанавливаются по средним издержкам. В результате такого подхода выигрывают вузы с низкими в среднем расходами и с невысоким качеством образования, а вузы с высокими расходами и высоким качеством образования проигрывают. Часто в сильных вузах с высоким качеством обучения и одновременно с высокими издержками ситуацию спасают значительные внебюджетные доходы, в том числе доходы от научных исследований по заказам от органов государственной власти, различных компаний и организаций.
Конкуренция между организациями бюджетной сферы - абсурдна, поскольку:
в системе высшего образования нужны разные вузы с точки зрения их территориального расположения, а также сложности программ обучения (учет региональных, социальных особенностей субъектов Российской Федерации, распределения молодежи по способности к обучению);
вузы различаются с позиции структуры подготовки кадров, потребностей тех или иных отраслей экономики и социальной сферы в специалистах;
- если вуз слабый, сокращение его бюджетного финансирования за счет уменьшения госзадания приведет как к дальнейшему снижению качества обучения и деградации государственного имущества, так и к росту набора слабого платного контингента. Соответственно, нужно либо этот вуз закрывать, либо менять его управленческую и педагогическую команды. Во многом это и произошло после запуска Мониторинга эффективности деятельности вузов: слабые государственные вузы были фактически ликвидированы путем их присоединения к сильным высшим учебным заведениям, а неэффективные частные вузы просто лишались лицензии.
Решения государства относительно необходимой численности бюджетных студентов и структуры подготовки кадров за счет бюджетных средств эффективно дополняются населением, которое часто исходит из иных представлений о потребностях рынка труда, достаточно чутко реагируя на структуру и размер заработной платы в том или ином регионе. В конечном итоге бюджетное финансирование нередко получают те вузы или те специальности/направления подготовки, на которые нет выраженного спроса со стороны населения. При этом население оплачивает практически на 80-90 % обучение по таким направлениям подготовки/специальностям, как экономика и управление, юриспруденция, гуманитарные науки и ряд других. После окончания студентами вуза бюджетный и платный потоки его выпускников сливаются воедино, и рынок труда их не различает. Таким образом, значительная часть работы по планированию контрольных цифр приема оказывается неэффективной. Следовательно, попытки за счет нормативного подушевого финансирования повысить эффективность бюджетного сектора высшего образования также оказываются на практике нерезультативными. Это приводит к попыткам подправить низкую эффективность созданной конструкции с помощью других инструментов, в частности - целевого приема (целевой подготовки). Предложения вернуться к централизованному распределению обучавшихся на бюджетной основе выпускников вузов относятся к этой же категории «поправочных» мер, что только подчеркивает необходимость смены механизма бюджетного финансирования данной сферы.
Проблемы, сложившиеся в системе высшего образования в результате применения нормативного подушевого финансирования, достаточно отчетливо выявились в период пандемии коронавируса и перехода на дистанционное обучение. В дистанте пропадает явная привязка финансирования к численности студентов. На первый план выходят профессионализм профессорско- преподавательского состава, его умение применять новые образовательные технологии, техническая оснащенность вуза, качество администрирования учебного процесса и наличие достаточного числа ИКТ-специалистов, способных обеспечить и поддержать переход вуза в принципиально другой формат работы.
Это означает, что решение проблемы совершенствования бюджетного финансирования вузов лежит отнюдь не в плоскости поиска нового «истинного» норматива подушевого финансирования и его повсеместного использования. Но именно этот подход, скорее всего, будет в ближайшем будущем активно продвигаться как наиболее простой. Например, в норматив могут попытаться ввести расходы на развитие цифровой образовательной среды вуза, на создание онлайн- курсов и т. п. Это будет приводить только к одному - к еще большей непрозрачности бюджетного финансирования, поскольку для обеспечения качества образования и развития в новых условиях всей системы высшего образования выделяемые конкретным вузам по нормативам объемы бюджетных средств придется постоянно корректировать.
В то же время резкий (полный) уход от подушевых нормативов тоже вряд ли возможен (по крайней мере, в ближайшем будущем). И целесообразно было бы ограничить этот норматив небольшим кругом расходов, например расходами на оплату труда преподавателей, которая достаточно четко определена в Указе Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 См.: О мероприятиях по реализации государственной социальной политики : Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 597 // КонсультантПлюс: [сайт]. URL: http:// www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_140174/ (дата обращения: 14.10.2020).: средняя заработная плата преподавателей вузов должна быть не меньше удвоенной средней заработной платы в соответствующем регионе. Но с развитием дистанционного обучения, а также виртуальной мобильности студентов и преподавателей эта логика будет нарушена, так как преподаватель, живущий в одном регионе, сможет дистанционно преподавать студентам в вузе (вузах) другого региона или даже нескольких других регионов.
Основные принципы построения предлагаемой переходной модели следующие: