Предложено было преобразовать и Сенат. Проект преобразования был подготовлен к началу 1811 г. и в июне был внесён в Государственный совет. Проект был основан на строгом разделении дел административных и судебных. Сенат предложено было преобразовать в два особых учреждения: Сенат правительствующий, который бы состоял из министерств с их товарищами и начальниками особых частей управления; и другое под названием Сената судебного. Особенностью этого судебного Сената была двойственность его состава: одни члены его назначались от короны, другие выбирались дворянством.
Возражений против этого проекта в Государственном совете было много. Реформа не была проведена, хотя большая часть совета высказалась "за" и государь проект утвердил.
Значит из трёх отраслей высшего управления - законодательной, исполнительной и судебной - были преобразованы только две первые; третьей реформа не коснулась. Губернское управление тоже не было преобразовано.
По разным причинам Сперанский был уволен, едва только начали вводиться преобразованные им учреждения. Его опале были искренне рады в высшем обществе, что вполне понятно, и со стороны народа, который относился к нему с ожесточённой озлобленностью, т.к. для упорядочения финансов, законами 2 февраля 1810 г. и 11 февраля 1812 г. были повышены все налоги - иные удвоены, другие более чем удвоены. В результате интриг противников Сперанский был сослан в Нижний Новгород и Пермь.
2.2 Назначение Сперанского М.М. на должность генерал-губернатора Сибири
В 1816 г. опала на Сперанского была снята, и его назначили пензенским гражданским губернатором, а в 1819 - генерал-губернатором Сибири.
Момент для назначения был выбран удачный. Обширные сибирские территории, богатые ценнейшими ресурсами и дававшие еще совсем недавно достаточно большие поступления в казну ясаком (ценнейшими мехами) и деньгами, стали отличаться другими "подвигами" -- необузданным произволом и мздоимством местных чиновников.
Генерал-губернатор Сибири П.И. Пестель управлял краем, как ни парадоксально, из Петербурга.
Бесконтрольная местная чиновная братия лишь усугубляла и без того сложные условия управления и освоения восточных территорий империи, связанные с неразвитостью инфраструктуры края, ее многонациональным составом и достаточно непростыми внешнеполитическими условиями закрепления земель за Россией.
Все звенья губернского управления в Сибири пронизывали крайний деспотизм, коррупция, изощренные пытки при расследовании дел, беззастенчивый грабеж коренного населения. Этим отличались и губернаторы (особенно иркутский Трескин и томский Илличевский), и местные исправники и городничие. Дело даже дошло до того, что местный полицейский начальник г. Енисейска Куколевский запряг свой экипаж подчиненными ему чиновниками, осмелившимися подать на него жалобу, и ездил на нем по улицам города. Жалобы на сибирскую администрацию всякими окольными путями все же достигали столицы, назначались ревизии, рассматривались материалы… И все оставалось по-прежнему.
Сперанский получил широкие полномочия, далеко выходящие за рамки обычного генерал-губернаторского статуса. Он имел право проведения следствия, отстранения от службы и предания суду любого виновного в злоупотреблениях должностного лица, определения и проведения мер, необходимых для наведения порядка[2].
Определенной императором перед новым генерал-губернатором триединой задачи -- ревизии, текущего управления и подготовки реформы Сибирского края -- каждой ее части с лихвой хватило бы даже одному опытному администратору, а Сперанскому государь для исполнения задуманного отводил всего полтора-два года. Решение всех этих проблем могло бы затянуться, как и все российские попытки преобразований, на долгие годы, хотя старая поговорка "и овцы целы, и волки сыты" точно походила к этому решению монарха: Сперанского вроде бы "простили и вернули" к высокой государственной должности, а его нахождение в Сибири и удаление от общегосударственных дел не вызывало нового раздражения столичной бюрократии.
2.3 Изучение проблем Сибири. Проведение Реформ управления краем
22 мая 1819 Сперанский уже подъезжал к Тюмени, а 24 мая был в Тобольске. По мере его продвижения к Иркутску росло число жалоб жителей на жестокость и самоуправство местных властей, притеснения, произвол, взяточничество и казнокрадство. Сперанский обозревал заводы, монетный двор в Екатеринбурге, присутственные места, больницы, остроги. 29 августа 1819 г. Он прибыл в Иркутск. «Чем далее спускаюсь я на дно Сибири, тем более нахожу зла, и зла почти нетерпимого, - писал он другу 24 июня 1819 из Томска. - Измучен жалобами, доносами, ябедою, едва нахожу я столько терпения, чтобы окончить дело, мне порученное. Слухи ничего не преувеличивали, и дела еще хуже слухов»[5].
Богатейший край с колоссальными природно-хозяйственными возможностями, в силу своей отдаленности, отсутствия всякого надзора и контроля из далекого Петербурга, превратился в объект бессовестнейшего грабежа и произвола местных сатрапов. Новому генерал-губернатору в короткий срок приходилось одновременно и проводить ревизию края, и управлять им, и собирать материалы для разработки некоторых основ местного управления и писать уставы новых учреждений. Уличенных казнокрадов и притеснителей-взяточников он предавал суду и даже возвращал взятки «обиженным взяткодателям». Картина злоупотреблений ужасала.
По результатам инспектирования "частей управления вверенного края" Сперанским были созданы три следственные комиссии -- в Иркутске, Нижнеудинске и Якутске, которые провели разбирательство по 74 следственным делам и по соответствию должности почти тысячи местных чиновников. Результаты были чрезвычайно значительны: 432 человека были подвергнуты лишению свободы, 262 привлекли к дисциплинарной ответственности - увольнению от должности, понижению по службе, выговорам и т.д., а 375 привлеченных к следствию лиц оправдали. Число наказанных чиновников могло быть и выше, поскольку практически почти каждый служащий оказался замешан в злоупотребления в той или иной мере, но тогда администрация края всех уровней могла бы остаться просто вообще без государственных служащих[1].
Опыт прежней деятельности и пензенского губернаторства дали Сперанскому возможность не только быстро и решительно пресечь разгул чиновного произвола, но и развернуть деятельность администрации для решения насущных проблем развития Сибирского края. Новый генерал-губернатор прекрасно понимал то экономическое значение, которое Сибирь имела для России. Им было учреждено Главное управление торговли Сибири, модернизованы органы земельного и финансового управления, серьезную поддержку губернатора получила Российско-Американская торговая компания. Ряд мер был принят для поощрения развития промышленности, земледелия, торговли, образования.
М.М.Сперанский постановил разделить Сибирь на два генерал-губернаторства: на Западную с центром в Тобольске и Восточную Сибирь с центром в Иркутске. Губернии делились на округи, а последние -- на волости и инородческие управы. Далее, коллегиальные советы должны были, по замыслу Сперанского, стать гарантами законности принимаемых решений[6].
В Петербурге дела Сибири сосредоточивались в ведении специально созданного Сибирского комитета под председательством Сперанского, вскоре замененного Аракчеевым, при которых пост правителя дел комитета вплоть до конца 1825 г. занимал Батеньков. Впоследствии, с 1838 г., Сибирский комитет был закрыт, а дела, связанные с сибирским управлением, стали выноситься на рассмотрение непосредственно в Государственный совет и Комитет министров. Однако эта система себя не оправдала, и в 1852 г. Сибирский комитет был восстановлен.
В состав Западносибирского генерал-губернаторства вошли Тобольская, Томская губернии и Омская область; в Восточной Сибири были Иркутская и вновь образованная Енисейская губернии, а также Якутская область и три особых управления: Охотское, Камчатско-Приморское и Троицко-Савское (пограничное).
Сперанский приступил к подготовке реформы управления Сибирью. Она была призвана послужить одной из многочисленных подпорок самодержавию. К разработке реформы Сперанский привлек местные силы. Ближайшим его помощником стал Г. С. Батеньков. Он еще в юности, в канун Отечественной войны, учась в корпусе вместе с В. Ф. Раевским (впоследствии «первым декабристом», вел с ним противоправительственные разговоры, а затем дал другу слово, возмужав, «стараться провести идеи наши в действо».
Сибирская реформа, как и все реформы в ту пору, готовилась в строжайшей тайне. Прогрессивные круги связывали с нею большие надежды. «Сибирь должна возродиться... у нас новый властелин, вельможа добрый, сильный и сильный только для добра», -- писал поначалу о Сперанском Батеньков. Но эти восторги были преждевременны. Сперанский прежде всего был хорошо вышколенным царедворцем. Смелыми действиями он боялся спугнуть Александра I и вместе с тем снискать его немилость. Между Батеньковым и Сперанским возникли серьезные расхождения. Первичный проект Батенькова, который сам автор характеризует как «недостижимый идеал, совершенное добро», Сперанский резко осудил, назвав «непрактичным» и «мелодраматическим». Наконец, в 1822 г. реформа в итоге длительной работы и борьбы вылилась в ряд законодательных актов: учреждения для управления Сибирских губерний; уставы об управлении сибирских народов и киргизов; уставы о ссыльных и об этапах; устав о сибирских городовых казаках; положения и правила о земских повинностях, о хлебных запасах, о соляном управлении, о вольном переселении казенных крестьян в Сибирь (до того запрещенном) и другие.
Неоспоримо положительным являлось стремление авторов если не привести в соответствие, то во всяком случае, по возможности, приблизить организацию управления к требованиям жизни[2].
Сперанский еще в первых своих преобразовательских проектах окраины России рассматривал как «гетерогенные» части империи, требующие своеобразной организации управления.
Батеньков, как и многие декабристы, поборник федеративной организации государства, в этом направлении шел дальше своего наставника, утверждая, что всякое законодательство должно базироваться на народных нравах, учитывать историю, этнографию, климат страны, так как «местные различия всего важнее в таком обширном государстве, как Россия».
Авторы Сибирской реформы старались проводить в жизнь указанные принципы. Так, анализ экономического развития Сибири, сделанный Батеньковым, помог наметить и осуществить наиболее рациональное районирование огромного края, с тем чтобы в каждой основной административной области -- губернии -- существовала своя земледельческая база, гармонически сочетающаяся с неземледельческими районами, и были созданы благоприятные условия для развития местной внутрисибирской торговли. Разделение Сибири на Западную и Восточную, с выделением Енисейской губернии, почти полностью совпадавшей по территории с современным Красноярским краем, говорит о жизненности проводившегося районирования, основанного на правильно понятых географо-экономических данных[9].
Развитие общественного разделения труда требовало свободы торговли. Для облегчения частной предпринимательской деятельности Сперанский как генерал-губернатор издал в 1819 г. «Предварительные правила о свободе внутренней торговли» для всех слоев сибирского населения. Казенная торговля допускалась лишь в исключительных случаях и регулировалась особым «Положением о хлебных магазинах». Велась борьба с соляными и винными откупами. В 1820 г. были изданы «Правила о свободе внутренней торговли солью».
«Устав об управлении инородцев Сибири» пресекал попытки местных властей изолировать коренное население Сибири от русского. Он утверждал право ясачных людей на свободный и беспошлинный сбыт своей продукции, открывал въезд в их кочевья всем торгующим людям, требовал, чтобы казенные продажи ни в коем случае не стесняли «промышленности» частных лиц[6].
Развитию товарного хозяйства содействовало также стремление к замене натуральных податей и повинностей денежными.
Заключение
Решение Сперанским проблем управления Сибирью и Пензенской губернией имело прогрессивное значение для этих территорий. Администрирование Сперанского сибирским краем повлекло за собой решительный поворот в политике самодержавия в отношении Сибири и, в частности, её коренного населения. Благодаря Сперанскому Сибирь в представлении правительства уже являлась не промысловой колонией, а органической частью России, управляемой с учетом естественно-географических и этнических особенностей.
Обозначенный Сперанским вектор развития взаимодействия государства и коренных народов Сибири, остается верным, и по сей день. В нынешнее время стержень правительственной политики в отношении коренных жителей Сибири составляет защита их интересов и обеспечение устойчивого развития в сфере традиционного природопользования. разработанная Сперанским в 1819 г.
Главная цель сибирских преобразований - превращение Сибири в производящий регион реализуется в современных условиях. Она является основным приоритетом в деятельности теперешних высших администраторов Сибири.
При проведении сибирской реформы 1822 г. М.М. Сперанский добился создания советов при генерал-губернаторах, губернаторах и окружных начальниках. Эти коллегиальные и совещательные органы состояли из чиновников, а не депутатов - жителей края. Определенные Сперанским состав и функции советов свидетельствуют о расхождении первоначальной идеи реформатора о привлечении представителей сибирского общества к выработке административных решений и его практических шагов по организации управления краем.
Несмотря на нереализованность многих замыслов сибирского реформатора, созданная по его проектам областная организация, представляла собой более эффективную модель территориального управления, чем ранее существовавшая. Данная модель способствовала ускорению темпов социально экономического развития сибирского края.
Губернаторская деятельность М.М. Сперанского в Пензе представляет особый интерес, прежде всего, с точки зрения определения влияния административного опыта на представления реформатора об устройстве власти на местах. Находясь в Пензе, Сперанский сосредоточил внимание на выявлении недостатков действующего Учреждения о губерниях (1775 г.) и на пересмотре регламента генерал-губернаторской и губернаторской власти. В Пензе Сперанский разработал ряд мер по освобождению губернских учреждений от излишней опеки главных местных начальников, а также по ослаблению личной власти высших администраторов на местах. Опыт губернаторской службы убеждал Сперанского в необходимости разделения функций надзора и управления местных властей.