Специалистами неоднократно отмечалось, что положения ст. 44 содержат нечеткие критерии, порождающие непрозрачность процедуры отбора банков в систему страхования. Особенно интересно то, что так называемая «фильтрация» банков по формальным признакам без достаточного опыта такого отбора позволила попасть в систему страхования вкладов банкам с разной степенью надежности. В результате те, кто годами безупречной работы зарабатывал доверие вкладчиков и деловых партнеров, оказались на равных с остальными.
Существует также мнение, согласно которому регулятор по-разному оценивал соответствие того или иного банка вступлению в систему страхования, чему способствовали и неоднозначные критерии, установленные в Законе о страховании. В одних случаях Банк России «закрывал глаза» на недочеты в работе банка, как отмечает журнал «Финанс», чтобы избежать новой паники на рынке, а в других - те же недочеты банков, мелкие несоответствия становились грубыми нарушениями.
Немаловажное обстоятельство отмечает доктор юридических наук А.Г. Братко. По его вполне справедливому мнению, показатели финансовой устойчивости, закрепленные в вышеупомянутом Указании Банка России N 1379-У, было бы уместно довести до сведения банков еще до принятия Закона о страховании нормативным актом, допустим Банка России, с тем, чтобы банки не внезапно, а заранее могли бы подготовиться к функционированию в соответствии с этими показателями. Ведь те требования устойчивости, которые к ним раньше предъявлялись, придумывали не они, а Банк России. И Банк России предписывал, чтобы они жили по таким правилам. И вдруг все меняется.
Итак, закрепление в законодательстве недостаточно четко сформулированных требований порождает их различное толкование, которое вполне может привести ко всякого рода злоупотреблениям, в чем убедилось довольно большое число банков. Какова же должна быть реакция банков, особенно не вошедших в систему страхования вкладов, если в официальной прессе появляются высказывания типа: «...чтобы не допустить банк в ССВ, достаточно, чтобы он чисто формально не соответствовал ряду условий...». (Так заявил в интервью одной из ежедневных российских газет Директор Юридического департамента Банка России С. Голубев.) Как видим, поводов для размышления достаточно.
Возможность обжалования решений Банка России
Согласно ст. 45 Закона о страховании банк по итогам рассмотрения повторного ходатайства имеет право обжаловать это заключение в Комитет банковского надзора Банка России, а в случае подтверждения им отрицательного заключения - повторно обжаловать Председателю Банка России в течение месяца после такого подтверждения. Вообще, не совсем ясно, чем руководствовался законодатель, устанавливая обжалование отрицательного заключения по итогам повторного ходатайства, вынесенного Комитетом банковского надзора Банка России, опять-таки в Комитет банковского надзора. Думается, что при таких обстоятельствах рассчитывать на кардинальное изменение позиции Комитета банковского надзора, а равно и Председателя ЦБ РФ в отношении проверяемого банка не имеет смысла. А если это и происходит в действительности, то для чего законодатель предусмотрел такую процедуру в ст. 45 Закона о страховании? Почему бы не остановиться на повторном ходатайстве? А если кредитную организацию не устраивает решение Банка России, то она может воспользоваться своим конституционным правом на подачу заявления в суд. Таким образом, можно было бы во многом сократить материальные и временные издержки обеих сторон.
Говоря о возможности разрешения споров по поводу вступления в систему страхования в суде, следует отметить, что ст. 45 Закона о страховании благодаря своей неоднозначной формулировке до сих пор не дает утихнуть спорам даже в рамках системы арбитражных судов. Так, Высший Арбитражный Суд (ВАС РФ) и Федеральный арбитражный суд Московского округа (ФАС МО) заняли противоположные позиции по вопросу, в какой момент банки вправе обращаться в суд. Подобных публичных споров о порядке рассмотрения дел, тем более на начальной стадии, в арбитражных судах еще не было. ФАС МО считает, что Законом о страховании установлен административный порядок обжалования отрицательного заключения Банка России, несоблюдение которого препятствует подаче заявления в суд (заявление оставляется без рассмотрения в порядке п. 2 ст. 148 АПК РФ). Высший Арбитражный Суд считает, что закон не предусматривает обязательного прохождения инстанций в ЦБ РФ, поэтому кредитные организации вправе на любой стадии обжаловать решения Банка России в суд. Однако возникшая проблема значительно глубже, чем может показаться на первый взгляд. Судебные органы уже столкнулись с тем, что банки, обжалующие отказ во включении в систему страхования вкладов, требуют от суда переоценки их финансового положения, что сам суд в принципе сделать не может. Экспертиза в таких делах бессмысленна, поскольку провести ее может только сам Банк России. Как заявил глава Комитета банковского надзора ЦБ РФ А. Козлов, «суд не имеет права обязать Комитет банковского надзора принять банк в ССВ. Оспаривать же акты, регулирующие отбор банков в систему страхования, глупо, и я считаю этот ход бесперспективным».
Из вышесказанного становится очевидно, что Закон о страховании предоставил возможность Банку России заняться, по сути, повторным лицензированием, или, как нередко указывалось в прессе, «ковровыми бомбардировками» уже имеющих лицензию (разрешение) банков. Положения Закона о страховании предусматривают дополнительную процедуру проверки кредитных организаций, которые на момент вступления в силу Закона имели право работать с вкладами физических лиц, а значит, отвечали всем необходимым требованиям банковского законодательства. И, конечно, нельзя не отметить, что и без этого банки находились под более чем пристальным вниманием Банка России.
Между тем вопрос, касающийся именно банковской лицензии, занимает далеко не последнее место. Один факт, что законность нормативного акта, касающегося процедуры вступления банков в систему страхования вкладов, была рассмотрена Верховным Судом РФ, заставляет уделить данному обстоятельству особое внимание.
Кассационной коллегией Верховного Суда РФ по делу N КАС05-603 от 29.12.2005 было рассмотрено заявление о признании недействующими преамбулы и п. 1, 2 Указания Банка России от 16.07.2004 N 1477-У «О порядке признания утратившей силу имеющейся у банка лицензии на привлечение во вклады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте или Генеральной лицензии в случае отказа банка от участия в системе страхования вкладов или его несоответствия требованиям участия в системе страхования вкладов». Согласно Определению Верховного Суда РФ Указание N 1477-У противоречит законодательству Российской Федерации, так как принято с превышением пределов компетенции Банка России. Действующее законодательство не представляет Банку России права признания лицензий кредитных организаций утратившими силу.
Прекращение права на работу с вкладами
Закон о страховании предусматривает обязанность банка направить в Банк России в соответствии с порядком, установленным нормативными актами ЦБ РФ, ходатайство о прекращении права на работу с вкладами. Согласно п. 4 Указания N 1477-У к ходатайству должен быть приложен первый экземпляр имеющегося у банка разрешения (лицензии), на котором Банк России проставляет запись о том, что лицензия утратила силу. При этом лицензия на привлечение во клады денежных средств физических лиц в рублях и иностранной валюте утрачивает силу полностью, а Генеральная лицензия - в части, касающейся операций с денежными средствами физических лиц.
Закон о страховании не связывает прекращение права работы банка с физическими лицами с прекращением действия лицензии банка, которая в силу ст. 13 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» выдается без ограничения срока ее действия. Компетенция Банка России в отношении лицензии кредитных организаций установлена ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», согласно которой последний вправе отозвать либо приостановить действие лицензии. Для отзыва лицензии, то есть для прекращения срока ее действия, ст. 20 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» установлен исчерпывающий перечень оснований, не предусматривающий такое основание, как невступление в систему страхования вкладов. Кроме того, Закон о страховании вкладов не предоставляет Банку России полномочия по прекращению срока действия лицензии кредитных организаций, не вошедших в систему страхования вкладов, определяя лишь, что указанные кредитные организации теряют право на работу с вкладами в объеме, установленном законом.
Закон о страховании устанавливает, что требование об обязательном страховании распространяется лишь на операции по привлечению денежных средств физических лиц, а также по открытию и ведению счетов. В преамбуле Закона указано, что он регулирует отношения, возникающие в связи с созданием и функционированием системы страхования вкладов, а следовательно, в сферу его действия не включаются операции, не подлежащие страхованию. Данные операции перечислены в ст. 5 Закона о страховании.
В соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» банк имеет право осуществлять банковские операции с момента получения лицензии, выданной Банком России. Признание лицензии банка утратившей силу, как это следует из Указания Банка России N 1477-У, не только в отношении операций по открытию счетов и привлечению вкладов, но и в отношении расчетов и размещения средств не позволит банку и клиенту совершать иные операции, предусмотренные гражданским законодательством и не подпадающие под запрет в результате применения Закона о страховании.
Таким образом, преамбула и п. 1, 2 Указания N 1477-У были признаны Верховным Судом недействующими.
Как заявил президент Ассоциации российских банков Гарегин Тосунян, решение Суда весьма разумно и интересно. Проблема уходит корнями в категоричное решение о том, что с вкладами могут работать только участники ССВ. Решение же Суда позволит продолжить диалог с ЦБ РФ с целью выработки более гибкой политики. Представитель одного из банков, не вошедших в ССВ, отметил, что Закон о страховании очень сырой, вдобавок указания ЦБ РФ ему во многом противоречат, а отсутствие лицензии не позволит вести с имеющимися вкладами даже ту работу, которая разрешена законом, и нарушением можно будет считать даже возврат денег со вклада, сделанного ранее.
Тем не менее, несмотря на решение Верховного Суда, Банк России продолжал высылать банкам, не вошедшим в систему страхования вкладов, требование о представлении ходатайства о прекращении права на работу со вкладами с приложенным к ходатайству первым экземпляром банковской лицензии, как этого требует то самое Указание N 1477-У.
Интересно суждение профессора А.Г. Братко, так или иначе касающееся вышесказанного. Он напоминает о том, что согласно Федеральному закону «О банках и банковской деятельности» банк - это кредитная организация, которая имеет исключительное право осуществлять в совокупности следующие банковские операции:
- привлечение во вклады денежных средств физических и юридических лиц,
- размещение указанных средств от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платности, срочности,
- открытие и ведение банковских счетов физических и юридических лиц.
Банк осуществляет указанные в определении операции в совокупности. А раз так, то отсюда следует, что привлечение вкладов физических лиц - неотъемлемый признак понятия «банк». И если кредитная организация не привлекает во вклады денежные средства физических лиц, то она не банк. Такая кредитная организация является небанковской кредитной организацией. Ее определение тоже приводится в ч. 3 ст. 1 Федерального закона «О банках и банковской деятельности». А там сказано, что небанковская кредитная организация - кредитная организация, имеющая право осуществлять отдельные банковские операции, предусмотренные настоящим Федеральным законом. Допустимые сочетания банковских операций для небанковских кредитных организаций устанавливаются Банком России. Однако в этом же Законе, но уже в его ст. 36, предусматривается норма, которая противоречит закрепленному в нем же определению банка. Для наглядности процитируем ее текст: «...Право привлечения во вклады денежных средств физических лиц предоставляется банкам, с даты государственной регистрации которых прошло не менее двух лет...». Разве здесь нет противоречия? Получается, что банк он и банк и в то же время не банк...
Применительно к Закону о страховании обращает на себя внимание и ст. 8 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», которая предусматривает, что финансовая помощь кредитной организации ее учредителями и иными лицами может быть оказана, в частности, путем размещения денежных средств на депозите в кредитной организации со сроком возврата не менее шести месяцев и с начислением процентов по ставке, не превышающей процентной ставки рефинансирования Банка России. Закон о страховании ставит под сомнение возможность осуществления банками, не вошедшими в ССВ, при необходимости мер по финансовому оздоровлению с привлечением средств физических лиц - участников кредитной организации, что создает реальную угрозу банкротства. Именно внесение депозита участниками кредитной организации и третьими лицами является наиболее эффективной мерой финансового оздоровления, так как не требует временных затрат и позволяет увеличить объем привлеченных средств, покрывающих обязательства кредитной организации.
Подводя итог вышесказанному, хочется задать вопрос, почему нельзя было принять в систему страхования банки, которые уже имели право на работу с вкладами физических лиц и которые отвечали бы требованиям Закона о страховании, а остальным оставить законное право на работу с физическими лицами? Соответственно если действительно основная цель закона - защита прав и законных интересов вкладчиков, то последние, выбирая банк, решали бы сами вопрос о том, нести ли им свои накопления в банк, на который указало государство, либо в банк, не вошедший в систему страхования. На сегодняшний день получается, что Банк России решает за вкладчика, в какой банк стоит нести сбережения, а в какой, соответственно, нет. Почему вкладчик сам не может решить этот вопрос? При таких условиях ставится под сомнение соблюдение конституционных прав, в данном случае вкладчика, на свободное распоряжение денежными средствами, принадлежащими ему на праве собственности.