3
Особенности государственного управления в области культуры
Понкин И.В.
Цель. Статья является продолжением серии статей автора, посвященных различным темам общей теории публичного управления. Статья посвящена содержанию и особенностям государственного управления в сфере культуры. Показана актуальность обращения к этому кругу вопросов. Автор отмечает, что вопросы государственного управления культурой являются одними из сложнейших в общей теории публичного управления.
Результаты и научная новизна. Дано определение понятия «государственное управление». Автор описывает предметно-объектная область государственного управления в сфере культуры, а также основные сегменты этой области (направления государственного управления). Исследованы цели государственного управления в области культуры и субъекты государственного управления в указанной сфере. В статье отмечено, что сфера культуры как область государственного управления имеет определенную специфику, не позволяющую применять в ее отношении стандартные подходы и методы. В статье показаны основные инструменты государственного управления в указанной сфере. В статье показан опыт ряда зарубежных государств по указанному кругу вопросов.
Разработка Министерством культуры Российской Федерации и экспертное обсуждение концепции нового федерального закона о культуре и проекта «Основ государственной культурной политики», в целом дискуссия относительно направлений дальнейшего развития российской государственной политики в области культуры на фоне обострение цивилизационно-культурных противостояний в мире (не только с русской культурой, но и, к примеру, между франкофонной и англо-американской, между иберийской и англо-американской) - всё это определяет необходимость уточнения некоторых теоретических вопросов содержания и особенностей государственного управления в области культуры.
Как обоснованно указывает В.А. Антошин, «система государственного управления включает в себя как политические процессы, так и процессы администрирования. В различных социумах соотношение «политического» и «административного» бывает различным. Фактически же управленческий процесс является совокупностью этих двух процессов, он как бы связывает между собой, с одной стороны, политическую власть/политическую элиту; с другой стороны - государственную власть/государственный аппарат и общественность и граждан - с третьей стороны» [1].
Согласно нашему авторскому определению, государственное управление - это вид государственно-властной деятельности в целях достижения, реализации, охраны и защиты публичных интересов, обеспечения и реализации регулятивных и иных функций государства и вйдения делами государства, содержанием которой является комплексное планирование, правовое обеспечение и осуществление законодательных, исполнительно-административных, судебных и контрольно-надзорных полномочий органов государственной власти, включая правовое и организационно-ресурсное обеспечение, администрирование и реализацию последовательностей и комплексов управленческих решений и установленных законом инструментов (мер, средств и механизмов) государственно-регулирующего и государственно-администрирующего воздействия в отношении различных сегментов предметно-объектной области такого управления, осуществление контрольно-надзорной и иной правоохранительной деятельности в указанной области.
Вопросы государственного управления культурой являются одними из сложнейших в общей теории публичного управления.
инструменты государственное управление культура
Предметно-объектная область государственного управления в сфере культуры
Обратимся к вопросу о том, что же является основой предметно-объектной области государственного управления культурой, то есть к вопросу о том, что есть культура.
Очевидно, что особенности государственного управления в области культуры зависят от рамок устоявшегося понимания содержания понятия «культуры» и пределов области культуры, от принятого в данном конкретном государстве понимания пределов вмешательства и пределов невмешательства государства в область культуры, а также от особенностей и состояния культуры в конкретном государстве.
Соответственно, имеет смысл обратиться к значению понятия «культура» - в контексте публичного управления в этой области.
Так, например, Закон кантона Женева (Швейцария) «О культуре» от 16 мая 2013 года в статье 1 содержит определение понятия «культура», под которой понимается выражение интеллектуальных, художественных и духовных характеристик общества или социальной группы. Закон также определяет культуру в качестве компонента экономического развития и обеспечения социальной сплоченности [9].
Пункт 1 статьи 1 Закона Колумбии № 397 «О культуре» от 7 августа 1997 года также содержит определение культуры, под которой понимается совокупность множества отличительных духовных, материальных, интеллектуальных особенностей, присущих группе людей, в том числе образа жизни, гарантируемых прав человека, системы ценностей, традиций и верований. Культура, как определяет пункт 2 статьи 1 обозначенного Закона, в различных ее проявлениях является национальной и деятельностной основой колумбийского общества в целом [8].
Сегментами указанной предметно-объектной области (или, иначе, направлениями публичного управления) являются следующие:
· сфера библиотечной деятельности и функционирования библиотечных организаций;
· сфера музейной деятельности и функционирования музейных организаций;
· сфера театрального искусства и театральной деятельности, функционирования театральных учреждений;
· сфера кинематографа;
· сфера народного творчества;
· сфера танцевального искусства и хореографии, функционирования балетных учреждений;
· сфера изобразительного и скульптурного искусства;
· сфера музыкального искусства;
· сфера циркового искусства, функционирования цирковых учреждений;
· сфера археологической деятельности;
· направление охраны материальных памятников истории и культуры.
Цели и субъекты государственного управления в области культуры
Цели государственного управления в области культуры в разных государствах могут быть различными. Это во многом определяется цивилизационными особенностями населения государства, традициями государственного управления в целом.
Так, например, Департамент культуры, средств массовой информации и спорта Великобритании заявляет одной из целей своей деятельности в сфере культуры обеспечение всеобщего доступа к культуре и искусству, поддержка лиц, занимающихся культурой и искусством, для устранения социальных барьеров, а также улучшение благополучия и экономики Соединенного Королевства [3].
Министерство культуры и наследия Новой Зеландии в качестве основной цели своей деятельности заявляет обогащение жизни всех жителей Новой Зеландии, поддержку динамично развивающейся культуры, а также сохранение культурного наследия [4].
Как устанавливает статья 3 Союзного закона Швейцарии «О продвижении культуры» от 11 декабря 2009 года, развитие культуры в Швейцарии преследует цели укрепления культурной сплоченности и разнообразия в Швейцарии, обеспечения качества и разнообразия массовой культуры, создания благоприятных условий для лиц, осуществляющих деятельность в сфере культуры, и культурных учреждений и организаций, обеспечения доступа населения к культуре, а также продвижения швейцарской культуры за рубежом [10].
Целью Союзного закона Швейцарии «О культуре и кинематографической продукции» от 14 декабря 2001 года является поощрение разнообразия и производства качественной массовой кинематографической продукции, а также развитие кинематографической культуры, как это устанавливает статья 1 [11].
Целью Союзного закона Швейцарии «О международной передаче культурных ценностей» от 20 июня 2003 года является регулирование ввоза, транзитов, вывоза и возвращения культурных ценностей, находящихся в Швейцарии, как это устанавливает статья 1. Под культурными ценностями в соответствии с частью 1 статьи 2 Союзного закона Швейцарии «О международной передаче культурных ценностей» от 20 июня 2003 года понимаются объекты, которые по религиозным или светским основаниям имеют важное значение для археологии, истории, литературы, искусства, науки [12].
Государство, осуществляя публичное управление в сфере культуры, должно поощрять и стимулировать развитие культуры, осуществлять цензуру формы и содержания художественных и культурных проектов, защищать культурное наследие (как устанавливают пункты 3-5 статьи 1 Закона Колумбии № 397 «О культуре» от 7 августа 1997 года) [8].
Направления и инструменты государственного управления в области культуры
Сфера культуры как область государственного управления имеет определенную специфику, не позволяющую применять в ее отношении стандартные подходы и методы.
Обоснованно выделять нижеследующие направления и инструменты государственного управления в области культуры:
· защита языков и национальных культур проживающих в стране народов, создание условий для их трансляции и воспроизводства;
· поощрение государством развития сферы культуры и искусств, в частности, в виде предоставления поддержки, в том числе финансовой, культурным организациям и учреждениям, в форме создания государственных культурных учреждений, а также в форме предоставления государственных грантов;
· поощрение государством участия в культурной жизни всего населения, в частности, в виде обеспечения культурных прав человека, поощрение развития массовой культуры, а также в виде развития библиотечных ресурсов;
· осуществление государством рестриктивных и пресекательных мер в отношении антикультуры и субкультур, агрессивно враждебных и разрушительных по отношению к традиционным формам культуры в стране, и связанных с ними «культурных» проектов;
· обеспечение восстановления, защиты, сохранения и передачи будущим поколениям культурного и исторического наследия государства;
· продвижение культуры государства за рубежом, в том числе, для обеспечения определенного его имиджа;
· поддержка литературы и искусства, кинематографа, театра, цирка, музыкальной сферы;
· поддержка культурно-рекреационных проектов и пространств;
· поддержка народного искусства и творчества;
· поддержка культурно-познавательного туризма;
· осуществление контроля, надзора и лицензирования в сфере культурного наследия.
Далее вкратце рассмотрим некоторые особенности государственного управления в рассматриваемой области в нескольких зарубежных государствах.
Великобритания
Нормативно-правовыми актами, регулирующими некоторые аспекты деятельности в сфере культуры в Великобритании, являются Закон Великобритании «О государственных библиотеках и музеях» от 1964 года [15], Закон Великобритании «О предоставлении обязательного экземпляра в библиотеки» от 2003 года [7], Закон Великобритании «О древних памятниках и археологических районах» от 1979 года [20], а также Закон Великобритании «О защите затонувших кораблей» от 1973 года [21].
Основным органом, осуществляющим государственное управление в сфере культуры в Великобритании является Департамент культуры, средств массовой информации и спорта.
В настоящее время Департамент культуры, средств массовой информации и спорта Великобритании реализует несколько направлений государственной политики в области культуры, в частности, следующие.
Во-первых, Департамент культуры, средств массовой информации и спорта Великобритании осуществляет поддержку предоставления библиотечных услуг местными органами публичной власти и обеспечения национальной коллекции опубликованных материалов [17]. Целью данного направления государственной политики в сфере культуры является улучшение библиотечного обслуживания, удовлетворение потребностей населения в литературе, упрощения доступа и потребления библиотечных услуг [17].
Во-вторых, Департамент культуры, средств массовой информации и спорта Великобритании осуществляет поддержку динамичного и жизнеспособного искусства и культуры с целью улучшения качества жизни населения, обеспечения роста экономики и привлечения туристов со всего мира. Департамент культуры, средств массовой информации и спорта Великобритании признает важность свободы самовыражения в искусстве и указывает, что решения государства о предоставлении финансирования культурным организациям и проектам должны приниматься независимо [18].
В-третьих, Департамент культуры, средств массовой информации и спорта Великобритании обеспечивает защиту, сохранение и предоставление доступа к историческому наследию в Англии, указывая на необходимость защиты и сохранения исторического наследия Англии в интересах нынешнего и будущих поколений, а также предоставления к ним доступа населения.