В целях оценки состояния конкурентной среды на локальных рынках похоронных услуг, выявления барьеров и проблем, влияющих на развитие конкуренции на данных рынках, а также предупреждения и выявления нарушений антимонопольного законодательства ФАС России в 2008 году Комитетом по антимонопольному законодательству было принято решение о необходимости проведения анализа рынка похоронных услуг (в разрезе муниципальных районов и городских округов). В 2009-2010 гг. в соответствии с приказом ФАС России от 6 февраля 2008 №28 «О плане работы ФАС России по анализу состояния конкуренции на товарных рынках на 2009-2010 гг.» Управление контроля социальной сферы и торговли ФАС России совместно с территориальными органами провело анализ рынка похоронных услуг (в разрезе муниципальных районов и городских округов) за 2008 г. В проведении анализа приняли участие 81 территориальное управление ФАС России.
Было выявлено, что причиной отсутствия конкуренции является неоднозначное толкование и применение норм Закона о погребении, которые прямо уполномочивают специализированные службы, помимо осуществления обязательных захоронений за счет бюджетных средств:
- определять возможность исполнения волеизъявления умершего о погребении его тела (останков) или праха на указанном им месте погребения (ст. 7 Закона о погребении);
- осуществлять погребение умершего и оказание услуг по погребению (ст. 25 Закона о погребении), т.е. оказывают данным организациям преференции для оказания работ во всех сферах похоронных услуг.
Сделан вывод о том, что зачастую органы местного самоуправления передают территории общественных кладбищ в ведение специализированной службы по вопросам похоронного дела, тем самым наделяя их административно-властными полномочиями, что фактически не позволяет другим хозяйствующим субъектам свободно заниматься предпринимательской деятельностью на рынке ритуальных услуг.
При этом специализированная служба по вопросам похоронного дела, имеющая в хозяйственном ведении общественные кладбища, не допускает иных хозяйствующих субъектов к выполнению работ на данных кладбищах, а именно: транспортировка гроба с телом к месту захоронения (включая ручную переноску), в том числе транспортировка гроба по территории кладбища (проезд катафального транспорта); рытье могилы; опускание гроба, засыпка могилы; установка памятника; установка элементов оформления и ограждения могилы; помещение урны в колумбарий с установкой памятной доски; подхоронение урны с прахом в существующую могилу.
Хозяйствующие субъекты, не имеющие в хозяйственном ведении общественные кладбища, вынуждены заключать договоры со специализированной службой и перепродавать ей часть услуг, несмотря на то, что фактически в перепродаже данных услуг не заинтересованы, поскольку имеют экономические и организационные возможности самостоятельно оказывать полный перечень похоронных услуг, в том числе захоронение и изготовление могил, что приводит как к снижению количества оказываемых услуг, так и к уменьшению товарооборота хозяйствующего субъекта.
Выявлено, что рынки похоронных услуг в большинстве муниципальных образований и городских округов относятся к рынкам с неразвитой конкуренцией. При этом большая часть хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на данных рынках и занимающих в своих географических границах долю более 35%, имеют государственную или муниципальную форму собственности.
Факт искусственного создания доминирующего положения специализированных служб является следствием принятия актов органов местного самоуправления, которые устанавливают административные барьеры и препятствия осуществлению деятельности иных хозяйствующих субъектов, действующих на рынке оказания ритуальных услуг, что приводит или может привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции на данном рынке.
Таким образом, обращено внимание на то, что во многих небольших и средних муниципальных образованиях отсутствуют муниципальные правовые акты, регулирующие оказание ритуальных услуг, вопросы содержания и обслуживания муниципальных кладбищ. Данные факты нашли свое отражение в отчете антимонопольной службы [1], являющемся бесценным эмпирическим материалом для настоящего исследования.
Критический анализ правоприменительной практики, сложившейся на сегодняшний день на рынке ритуальных услуг, и материалов отчета антимонопольной службы делает возможным сформулировать ряд следующих научно-практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в сфере ритуального обслуживания:
1. На региональном уровне необходимо предусмотреть легальное разделение функций по содержанию, эксплуатации и благоустройству кладбищ за счет средств бюджетов (выбор исполнителя - по процедуре размещения государственных и муниципальных заказов) и полномочий специализированной службы, реализующей государственные гарантии в сфере похоронных услуг за счет бюджетных средств. При этом выполнение работ и услуг по содержанию и благоустройству кладбищ следует отделять от оказания услуг, связанных с погребением на территории соответствующего кладбища. Работы по содержанию муниципальных кладбищ на территориях мест захоронений должны осуществляться в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» [9], так как содержание кладбища в надлежащем санитарном состоянии входит в компетенцию органов местного самоуправления и является муниципальной нуждой. В связи с вышеизложенным органы местного самоуправления обязаны размещать заказы на предоставление услуг по содержанию мест захоронений на конкурсной основе, обеспечивая при этом соблюдение требований антимонопольного законодательства. Услуги по погребению невостребованных и безродных должны также осуществляться на конкурсной основе, так как являются предметом отдельно взятого бизнеса, осуществляемого за бюджетные средства.
2. Необходимо легально определить, что органы местного самоуправления в соответствии с Законом о погребении вправе принять нормативно-правовой акт о порядке деятельности общественных кладбищ, в котором должен быть определен режим работы кладбища и порядок выделения земельного участка под захоронение. Порядок предоставления гражданам гарантированных бесплатных мест на кладбище, а также порядок распределения дефицитных «хороших» мест, в том числе на полузакрытых кладбищах, должен быть регламентирован ясными правилами и основан на федеральном законе. По вопросу обеспечения гарантированного перечня услуг по погребению органы местного самоуправления вправе создавать специализированные службы по вопросам похоронного дела. При отсутствии возможностей по созданию соответствующих служб органы местного самоуправления могут наделять хозяйствующие субъекты статусом специализированных служб, что в целях обеспечения конкуренции должно производиться на конкурсной основе. Однако это не означает, что иные организации не могут предоставлять комплекс услуг в рамках гарантированного перечня с соответствующим возмещением из бюджета.
3. Целесообразно признать, что специализированные службы по вопросам похоронного дела осуществляют деятельность по гарантированному перечню услуг по погребению. Деятельность, связанная с погребением на коммерческой основе (за плату), что составляет более 90% общего объема услуг по погребению, должна осуществляться в условиях равной конкуренции с иными хозяйствующими субъектами, участниками данного рынка. Организации, заключившие муниципальный контракт на предоставление услуг по содержанию кладбищ, не могут наделяться контрольными функциями в отношении иных хозяйствующих субъектов и должны осуществлять деятельность исключительно в рамках исполнения контракта.
4. Органами местного самоуправления при расчете цен на осуществление «бесплатных» захоронений за счет средств бюджета должен быть установлен и утвержден минимальный уровень обслуживания. Информация об этих стандартах должна быть доступна потребителям. Необходимо разработать рекомендации по вопросам взаимодействия паталого-анатомических подразделений, принадлежащих государственным и муниципальным учреждениям здравоохранения, с коммерческими организациями, работающими на рынке похоронных услуг, а также рекомендации о функциях, полномочиях и системе финансирования управляющих организаций на общественных кладбищах.
5. Исходя из тезиса, что ритуальное обслуживание имеет существенные особенности, конкуренция ритуальных фирм, занимающихся организацией ритуального обслуживания, должна быть ограничена следующими рекомендациями: реклама должна быть сдержанной, уважительной, нельзя допускать агрессивности рекламы. Следует запретить размещение рекламных материалов в органах государственного управления, в ЛПУ и тех местах, где идет оформление каких-либо документов, связанных с похоронами (ЗАГСы, больницы, военкоматы, поликлиники). В этих местах должна быть размещена полная и достоверная информация обо всех (в равной степени) ритуальных организациях данного региона, которые имеют статус специализированной службы; необходимо четко разделить информацию о ритуально-похоронных услугах и рекламу о них. Информация должна быть бесплатной, максимально доступной и понятной гражданам, реклама не может быть навязчивой и повсеместной.
Представляется, что реализация данных научно-практических рекомендаций позволит ограничить монополизацию рынка ритуальных услуг и обеспечить добросовестную конкуренцию, что, несомненно, благотворно скажется на качестве ритуального обслуживания.
Библиографический список
1. Аналитический отчет по анализу рынка похоронных услуг (в разрезе муниципальных районов и городских округов): [офиц. сайт Федер. антимонопольной службы]. URL: http://www.fas.gov.ru/analytical-materials/analytical-materials_30400.html (дата обращения: 02.07.2011).
2. Елютина М.Э., Филиппова С.В. Ритуальные похоронные практики: содержательные изменения // Социол. исследования. 2010. №9. С. 86-94.
3. Зульфугарзаде Т.Э. Основы правового регулирования похоронного дела в России: учеб. -практ. пособие. М., 2008. 418 с.
4. О гарантиях прав граждан на предоставлении услуг по погребению умерших: указ Президента Рос. Федерации от 29 июня 1996 г. №101 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №27, ст. 3235.
5. О защите конкуренции: Федер. закон от 26 июля 2006 г. №135-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. №31 (1 ч.), ст. 3434.
6. О кладбищах и похоронах: декрет Совета народных комиссаров РСФСР от 7 дек. 1918 г. // Известия. 1919. 11 дек.
7. О лицензировании отдельных видов деятельности: Федер. закон от 8 авг. 2001 г. №128-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. №33 (ч. I), ст. 3430.
8. О погребении и похоронном деле: Федер. закон от 12 янв. 1996 №8-ФЗ (ред. от 21.11.2011) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №3, ст. 146.
9. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федер. закон Рос. Федерации от 21 июля 2005 г. №94-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. №30 (ч. 1), ст. 3105.
10. Об утверждении Положения о порядке лицензирования деятельности по оказанию ритуальных услуг: постановление Правительства Рос. Федерации от 26 дек. 1995 г. №1272 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. №1, ст. 53.
11. Постановление Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 23 сентября 2008 г. №12027/07 по делу №А33-9227/2006. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».