О роли законодательных органов государственной власти субъектов РФ в регулировании топонимической номинации
Сергей Александрович ПОПОВ
ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет»
On the role of legislative bodies of state power of subjects
of the Russian Federation in toponymical naming regulation
Sergey A. POPOV
Voronezh State University
Universitetskaya Sq., Voronezh
Аннотация
Представлено исследование законодательного регулирования топонимических процессов в субъектах Российской Федерации с 1994 г. по настоящее время на примере Воронежской области. Проанализированы нормативные правовые акты Воронежской области, изменившие топонимическую систему региона (переименование, упразднение, объединение, изменение статуса отдельных населённых пунктов, изменение границ муниципальных образований). Цель исследования - на примере Воронежской областной Думы, являющейся постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Воронежской области, показать роль законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в регулировании номинационных процессов в региональной топонимии. Сделан вывод, что необходимо установить единые правила, нормы и требования к наименованиям географических объектов, отступление же от установленных правил создаёт неудобства для населения и инвесторов, осложняет работу государственных органов и органов местного самоуправления. В заключение отмечено, что не все официальные изменения в топонимиконе Воронежской области отражены в современных региональных справочниках и топонимических словарях, не всегда указывались полные реквизиты того или иного нормативного правового акта, в соответствии с которым населённый пункт изменил свой статус, был наименован или переименован, поэтому в настоящее время возникла необходимость подготовки и издания «Топонимического словаря Воронежской области», учитывающего указанные изменения. Ключевые слова: топонимия; номинация; топонимическое законодательство; законодательные органы государственной власти; субъект Российской Федерации
Abstract. We present a study of legislative regulation of toponymical processes in the subjects of the Russian Federation from 1994 to the present as exemplified Voronezh Region. We analyze regulatory legal acts of the Voronezh Region, which changed the toponymical system of the region (renaming, abolishing, merging, changing the status of individual settlements, changing the boundaries of municipalities). The purpose of the study is to show the role of legislative (representative) bodies of state power of the subjects of the Russian Federation in regulating naming processes in regional toponymy using the example of the Voronezh Regional Duma, which is a permanently acting supreme and the only legislative (representative) body of state power in the Voronezh Region. We conclude that it is necessary to establish uniform rules, norms and requirements for the names of geographic objects, the deviation from the established rules creates inconvenience for the population and investors, complicates the work of state bodies and local governments. In conclusion, we note that there are not all official changes of the Voronezh Region topo- nymicon in modern regional reference books and toponymical dictionaries, also there are not always the full details of a given regulatory legal act, according to which the settlement changed its status, was named or renamed, therefore it has become necessary nowadays to prepare and publish the “Toponymical Dictionary of the Voronezh Region”, which takes into account mentioned changes.
Keywords: toponymy; naming; toponymical legislation; legislative bodies of state power; subject of the Russian Federation
Топонимия субъектов Российской Федерации формировалась на протяжении многих веков. Отражая основные этапы освоения и заселения определённой территории, региональные топонимические системы претерпевали как количественные, так и качественные изменения: c момента основания населённых пунктов одни названия сохранились неизменными, другие исчезли вместе с населёнными пунктами, третьи названия продолжили жизнь, но уже в качестве других типов объектов. Ряд населённых пунктов получил новые наименования.
Основоположник отечественной топонимики В.А. Никонов отмечал, что географическое название - это «история, выраженная средствами языка... Историзм - не одна из группочек названий, а основа всех названий. Только история побуждает обращаться к географическим признакам или, например, к личным именам.» [1, с. 26].
И если на раннем этапе становление топонимической системы происходило естественным путём, не подвергаясь определённым официальным директивам и запретам (названия населённых пунктов могли спонтанно меняться в течение короткого периода времени, например, в связи со сменой владельца или при постройке храма, параллельно могло существовать несколько названий одного и того же населённого пункта и т. д.), то в настоящее время ход топонимических процессов строго регулируется законодательством.
Топонимы подлежат охране государством, нарушение установленных правил присвоения или употребления наименований географических объектов влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей1.
Как заметил Н.А. Ломакин, «идея борьбы за название <...> предполагает наличие регулирующего органа, узаконивающего одно название и оставляющего «за бортом» другие. Именно в XX веке государственная регламентация названий стала реальностью даже в самых глухих регионах планеты. Включение государства в процесс принятия решений о названии предполагает регулирование его законодательным образом» [2, с. 19-20].
Процедура присвоения официальной формы названиям географических объектов, сложившаяся в современной России, подробно рассмотрена консультантом Управления топографо-геодезических и картографических работ Федерального агентства геодезии и картографии РФ, ответственным секретарём Комиссии по географическим названиям, образованной Минтрансом России, действительным членом Русского географического общества М.Н. Морозовой [3].
Наименования географических объектов находятся в исключительном ведении Российской Федерации2. Федеральный закон «О наименованиях географических объектов» О наименованиях географических объектов: ф едеральный закон от 18.12.1997 № 152-ФЗ. URL: http://www.consultant.ru/document/cons doc LAW 17122/
(дата обращения: 17.06.2019). Официальный отзыв Правительства РФ от 21.04.2010 № 1798п-П9 «На проект Федерального за- устанавливает правовые основы деятельности в области присвоения наименований географическим объектам и переименования географических объектов, а также нормализации, употребления, регистрации, учёта и сохранения наименований географических объектов как составной части исторического и культурного наследия народов Российской Федерации.
По мнению Н.А. Ломакина, «важнейшим представлением, определяющим всю стратегию регламентации названий в законодательстве, является топоним. Какова его главная функция, какую реальность он отражает и должен отражать? Разумеется, прямого ответа на эти вопросы, находящиеся где-то между философией, этикой и юридически оформленными нормами, в законах найти не удастся. Но ответы на них необходимы для каждого, кто этот закон пишет. В преамбуле законов, в их отдельных формулировках отношение к названию и его функциям присутствует имплицитно» [2, с. 22].
В соответствии со статьёй 6.1 Федерального закона «О наименованиях географических объектов» существующие наименования географических объектов выявляются на основании нормативных правовых актов Российской Федерации, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, статистических данных, данных официальных картографических и справочных изданий, иных источников, а также посредством опроса населения соответствующих территорий, опроса краеведов и других специалистов.
Статья 9 указанного закона определяет порядок присвоения наименований географическим объектам и переименования географических объектов. В частности, предложения о присвоении наименований географическим объектам или о переименовании географических объектов могут вноситься органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, а также общественными объединениями, юридическими лицами, гражданами Российской Федерации.
Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации рассматривают указанные предложения, информируют население соответствующих территорий о необходимых затратах и выявляют его мнение об указанных предложениях в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.
Указанные предложения (в случае одобрения законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации), документы, обосновывающие указанные предложения, и расчёты необходимых затрат направляются законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации на экспертизу в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.
По подсчётам М.Н. Морозовой, «за время действия Федерального закона «О наименованиях географических объектов» с учётом положительного экспертного заключения Роскартографии по рассмотренным предложениям (по состоянию на 1 сентября 2007 г.) общее количество принятых нормативных правовых актов о присвоении наименований географическим объектам и переименовании географических объектов составляет 77 (5 федеральных законов и 72 постановления Правительства Российской Федерации), включающих в себя 812 предложений о присвоении наименований географическим объектам (609 предложений) и о переименовании географических объектов (203 предложения). При этом число поступивших предложений о присвоении наименований географическим объектам и их переименовании на экспертизу значительно больше принятых, что связано с отрицательным заключением» [3, с. 266-267]. В 2008-2009 гг. по представлению законодательных органов субъектов Российской Федерации Правительством Российской Федерации были приняты решения о переименовании 42 населённых пунктов в 10 субъектах Российской Федерации.
Региональное законодательство субъектов Российской Федерации также регулирует вопросы, связанные с топонимией. В соответствии с главой II, статьёй 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»5 одним из основных полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ устанавливается административно -территориальное устройство субъекта Российской Федерации и порядок его изменения (законом субъекта Российской Федерации), утверждается соглашение об изменении границ субъектов Российской Федерации (постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации).
Организационно-правовое оформление законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации приходится на 1993-- 1995 гг., поскольку в период с декабря 1993 г. по март 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ были проведены выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации.
Воронежская областная Дума функционирует с марта 1994 г., в связи с чем нами рассматриваются основные нормативные правовые акты в сфере административно-территориального устройства Воронежской области, принятые региональным парламентом за последние 25 лет в период с 1994 по 2019 г.
В соответствии со статьёй 27 Устава Воронежской области Воронежская областная Дума является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Воронежской области, к одному из полномочий Воронежской областной Думы относится установление административно-территориального устройства Воронежской области и порядка его изменения Устав Воронежской области от 7.06.2006 (принят Воронежской областной Думой 25.05.2006). URL: https://constitution.garant.ru/region/ustav voroneg/ (дата обращения: 17.06.2019)..
В 1995 г. был принят Закон Воронежской области от 17 мая 1995 г. № 15-з «Об административно-территориальном устройстве Воронежской области» (ред. от 16 февраля 2000 г.), который в 2006 г. утратил силу в связи с принятием Закона Воронежской области «Об административно-территориальном устройстве Воронежской области и порядке его изменения» Об административно-территориальном устройстве Воронежской области и порядке его изменения: Закон Воронежской области от 27.10.2006 № 87-ОЗ. URL: http://docs.cntd.ru/document/802081594 (дата обращения: 17.06.2019)., в настоящее время являющегося одним из основных нормативных правовых актов Воронежской области в сфере регулирования топонимических процессов на территории региона. Указанный Закон Воронежской области устанавливает административно-территориальное устройство Воронежской области, порядок образования, реорганизации и упразднения территориальных единиц, компетенцию органов государственной власти Воронежской области в решении вопросов административно - территориального устройства Воронежской области и не распространяется на порядок образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований.
Статья 3 указанного Закона Воронежской области устанавливает принципы административно-территориального устройства, которое основывается на следующих принципах:
1) учёта исторически сложившейся системы расселения в Воронежской области и тенденций её развития;
2) территориального единства;
3) создания правовых, экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, участия населения в их работе;