О реализации проектного подхода в государственном управлении и местном самоуправлении
Яновский В.В., Исаев А.П., Нещерет А.К.
Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (Северо-Западный институт управления РАНХиГС), Санкт-Петербург, Российская Федерация
Реферат
Отсутствие в рамках целевых программ (государственных, местных) проектного механизма, задающего конечный продукт, сроки его достижения с использованием установленных рамок бюджетного финансирования, вымывает суть этих программ. Часто они формальны и их выполнение сводится к реализации «мероприятий», целесообразность которых неочевидна. А сложные межведомственные проекты нередко «буксуют» из-за отсутствия должного уровня и качества коммуникаций вследствие отсутствия руководителя проекта со всей полнотой власти при его выполнении.
По-видимому, еще в большей степени актуально внедрение проектного подхода в органах местного самоуправления, где результат работы оценивается не только вышестоящими инстанциями и контролирующими органами, но и жителями территорий. В работе рассмотрены основные особенности применения принципов проектного управления в исполнительных органах государственной власти и управления, требуемые компетенции руководителя проектного офиса, ключевые роли и функции при внедрении проектного подхода.
Выполненный авторами анализ во многом пионерной практики Ленинградской области позволил выявить основные проблемы внедрения проектного управления и пути их преодоления для субъектов РФ, необходимые персональные и управленческие компетенции кадров, занимающихся проектным управлением. Оптимизировать сроки решения проектных задач позволит, как показано, внедрение разработанной в едином федеральном центре масштабной цифровой технологической трансформации для современных сервисов.
Ключевые слова: проектный подход, система, стратегия, компетенции, исполнительные органы государственной власти
Abstract
About the Project Approach Implementation in Public Administration and Local Self-Government
Yanovskiy V. V., Isaev A. P., Nescheret A. K.
Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (North-West Institute of Management of RANEPA), Saint-Petersburg, Russian Federation
The absence within the framework of targeted programs (state, local) of a project mechanism defining the final product, the timing of its achievement using the established framework of budget financing, washes out the essence of these programs. Often, they are formal and their implementation is reduced to the implementation of “measures”, the feasibility of which is not obvious. And complex interdepartmental projects often “slip” due to the lack of proper level and quality of communications in its implementation by reason the project manager privation with parts of authority.
Apparently, the implementation of the project approach in local government bodies is even more relevant, where the result of the work is assessed not only by higher authorities and controlling bodies but also by real inhabitants. Our paper considers the main features of applying the project management principles in the executive bodies of public management and the required competencies of the project office head, key roles and functions office employees when implementing the project approach.
The analysis carried out by the authors in many respects of the pioneering practice of the Leningrad Region made it possible to identify the main problems of the project management implementation and ways of overcoming them for the subjects of the Russian Federation, the necessary personal and managerial competencies of personnel involved in project management. The implementation of a large-scale digital technological transformation developed in a single federal center for modern services will allow optimizing the timing of the project task solutions, as was shown
Keywords: project approach, system, strategy, competence, executive bodies of state power
Введение
Мировой опыт показывает, что исполнительные органы государственной власти и управления (ИОГВ), не имеющие конкурентов в сфере своей деятельности, часто относятся к изменениям в действующих механизмах управления, внедрению новых с большой долей скепсиса, часто просто с недоверием. Между тем в современной российской экономике не обойтись без повышения эффективности деятельности органов государственной власти и управления в процессе достижения целей с минимизацией затрат ресурсов в установленное время. Актуальность внедрения проектного подхода для сферы государственного управления заложена в базовых целях его внедрения:
• достижение запланированных результатов в более короткие сроки;
• более эффективное использование ресурсов бюджетов всех уровней;
• рациональность и обоснованность принятия решений;
• повышение качества коммуникаций между ведомствами и их структурными подразделениями, ИОГВ с бизнес-структурами (Government Relations) на всех уровнях государственной власти;
• снижение уровня коррупции в стране.
Существуют известные особенности проектного подхода, присущие ИОГВ, в отличие от бизнес-структур: ограниченность финансового ресурса бюджетными рамками; подотчетность органам власти более высокого уровня; публичная отчетность, жесткий ведомственный исполнительский контроль, общественный контроль; ограниченное правовое поле деятельности, особенно в сфере конкурсных процедур; направленность, прежде всего, на социальный эффект.
Применение нового, более современного вида управленческой деятельности, организация Проектных офисов в регионах Поручение Президента Российской Федерации от 14 июля 2015 г. № Пр-13661 [Электронный ресурс]. URL: (дата обращения: 18.02.2018). способны дать заметный экономический эффект в виде улучшения качества и оперативности работ, повышения инвестиционной привлекательности государства в целом и его регионов, создания рабочих мест, роста ВВП.
Другой положительной стороной внедрения проектного подхода в ИОГВ является повышение действенности и открытости органов государственной власти и управления, формирование благоприятной хозяйственно-административной среды, рост числа интеллектуальных инвестиций, в том числе глобальных -- в лицензии, научно-технические разработки, в подготовку специалистов [3]. В частности, за счет снижения административных барьеров для малого и среднего бизнеса и повышения уровня инвестиционной привлекательности территории.
1. Особенности применения принципов проектного управления в исполнительных государственных органах власти и управления
Государственной программой является документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам, и инструментов государственной политики, обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных функций достижение приоритетов и целей государственной политики в сфере социально-экономического развития1. В сфере проектного управления на федеральном уровне в настоящий момент принят ряд документов:
• Постановление Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 г. № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»;
• Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 г. № 2165-р (утверждает План первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 гг.);
• Распоряжение Минэкономразвития России от 14 апреля 2014 г. № 26Р-АУ «Об утверждении Методических рекомендаций по внедрению проектного управления в органах исполнительной власти»;
• Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 54869-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению проектом»;
• Национальный стандарт Российской Федерации ГОСТ Р 54870-2011 «Проектный менеджмент. Требования к управлению портфелем проектов».
Согласно постановлению № 1050 проект -- комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений, а программа -- комплекс взаимосвязанных проектов и мероприятий, объединенных общей целью и координируемых совместно в целях повышения общей результативности и управляемости. Как видно, определение государственной программы в № 172-ФЗ и определение проекта в постановлении Правительства РФ № 1050 схожи по своей сути, что подтверждает основную идею проектного управления применительно к государственному сектору: проект есть продукт декомпозиции мероприятий программ, а программа есть набор проектов. Фактически начат переход к эффективному менеджменту на оперативном и операционном уровне управления с целью более результативной, продуманной и рациональной реализации государственных программ.
Внедрение проектного подхода (проектного менеджмента) в органах власти по всей стране само по себе является крупномасштабным проектом. Исходя из анализа методических рекомендаций АСИ Федеральный закон от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Система ГАРАНТ. (дата обращения: 19.02.2018). Методические рекомендации по применению проектного управления при решении задач улучшения инвестиционного климата в субъектах Российской Федерации, разработанные автономной некоммерческой организацией «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» [Электронный ресурс]. URL. (дата обращения: 19.02.2018)., его реализацию можно разделить на этапы: организационный (формирование системы, распределение функций); методологический (разработка положений, регламентов и другой документации); технологический (создание общей для всех ОИВ информационной системы); обучающий (оценка и утверждение компетенций, обучение специалистов).
Все проекты в органах власти (государственной или муниципальной) подразделяются на три вида.
1. Приоритетные (ключевые инициативы, контролируемые лично руководителем органа).
2. Внутренние (реализуются подразделениями ИОГВ).
3. Внешние (внедряются внешними организациями под контролем органа власти).
Сегодня остается серьезной проблемой недостаточный уровень эффективности деятельности ИОГВ. Множество согласований и колоссальный объем документооборота направлены не столько на созидательный процесс реализации конкретного проекта и достижение результата, как на взаимное снятие разногласий -- государственные и муниципальные служащие вовлечены в выполнение потока поручений и заданий, и у них просто нет возможности для стратегического взгляда на результаты работы.
В государственной сфере управления для повышения эффективности управления проектной деятельностью необходимо отличать процесс от проекта. Например, если отсутствует опыт проведения тендеров, то организация конкурсных торгов на поставку товаров или оказание услуг -- проект. А проект состоит из взаимосвязанных и последовательных процессов.
Проекты, которые дублируют текущую, оперативную деятельность, формируют дополнительную нагрузку, дублирование функций, рост отчетности1. Именно потому для государственных органов власти и управления, в чью сферу деятельности входит множество функций, целей и задач, важно определять границу между проектной и процессной деятельностью [1].
При внедрении проектного управления применяются Национальные стандарты ГОСТ Р 54869-71-2011, а также специализированные инструменты для планирования -- компьютерные программы MS Project, SpiderProject, Primavera и другие. Чтобы организовать работу на разных уровнях, в ОИВ федеральных и регионов создаются проектные офисы (базовые, управленческие или стратегические) Изменение культуры управления государством -- главная цель проектного управления. Сайт Открытого правительства [Электронный ресурс]. (дата обращения: 18.02.2018). Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 октября 2016 г. № 2165-р (утверждает План первоочередных мероприятий по организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации на 2016 и 2017 гг.) [Электронный ресурс]. (дата обращения: 19.02.2018).. В большинстве реализуемых проектов существует значительная региональная составляющая, и для успешной реализации задач требуется хорошая работа региональных проектных офисов и действующая система управления проектами, которая соответствовала бы решаемым вопросам. В проектные офисы включаются взаимодействующие между собой кураторы от команд заказчика и исполнителя и, соответственно, отраслевые и проектные менеджеры.
Офисы выполняют следующие функции: участвуют в формировании целей и индикаторов выполнения замысла; готовят документацию и календарный план; обеспечивают руководство портфелями проектов, координируют усилия разных исполнителей, разрешают проблемные вопросы; выявляют и оценивают риски, оперативно реагируют на них; контролируют выполнение процессов на всех этапах и соответствие их стандартам; обеспечивают контрактную деятельность, принимают результаты деятельности; отвечают за документооборот и подготовку отчетности.
В качестве яркого примера рассмотрим переход на проектное управление в Правительстве Ленинградской области, который был фактически пионерным для субъектов РФ. Он был начат в 2015 г., спустя год организован центральный проектный офис, выбрана оптимальная концепция проектной логики, началась реализация первых проектов. В Ленинградской области (ЛО) в деятельности ОИГВ к проектным направлениям относятся проекты, обеспечивающие реализацию стратегии социально-экономического развития, проекты, входящие в перечень приоритетных федеральных направлений, проекты по улучшению инвестиционного климата1.
Система проектного управления в ОИГВ ЛО представлена ключевыми ролями.
1. Заказчик проекта -- формулирует требования к результатам проекта и использует полученные результаты проекта.