Нужен ли профессиональный стандарт для государственных служащих
Мальцев А.В., Томильцев А.В.
Аннотация. С 2016 г. в России осуществляется реформа рынка труда. Формулируются достаточно жесткие и обоснованные требования к работникам всех сфер экономической деятельности. Изменения в трудовом законодательстве основано на единстве требований к специалистам, основанном на внедрение профессиональных стандартов. В сфере осуществления государственных функций и услуг существуют жесткие регламенты, но нет требований к уровню профессиональной подготовки и квалификации лиц их реализующих. Выходом из ситуации может стать перенос федеральных норм в части применения профессиональных стандартов по отношению к государственным гражданским служащим.
В статье проводится обоснование необходимости разработки и применения требований к уровню профессионализма и результативности работы государственных гражданских служащих, закрепленных в соответствующем стандарте. Столь сложный процесс как разработка профессионального стандарта может быть рассмотрен на основе различных методологических оснований, которые могли бы быть положены в основу их разработки: функциональный, проектный и компетентностный подходы. Авторы склоняется к предпочтительности применения именно компетентностного подхода, положенного в основу разработки иных профессиональных стандартов в РФ.
В результате исследования авторы пришли к выводу, что разработка профессионального стандарта для государственных служащих является важным этапом, повышающим эффективность не только программ подготовки квалифицированных кадров, но и трудовой потенциал государственных служащих.Ключевые слова: компетентностный подход, национальная рамка квалификаций, профессиональный стандарт
В условиях наличия различных регламентов и реестров услуг на рынке труда отсутствуют четкие требования к кадрам, предоставляющим государственные и муниципальные услуги. При реформировании рынка труда в РФ начинают вводиться новые унифицированные требования к работникам в виде обязательности соответствия их квалификации нормам, заложенным в профессиональных стандартах. Профессиональные стандарты являются обязательными к применению и учитываются во всех случаях, когда речь идет о требованиях к уровню квалификации кадров, их профессиональным компетенциям, а также составу и содержанию исполняемых трудовых функций [1]. По итогам 2018 года введено в действие 1217 профессиональных стандартов по 34 областям профессиональной деятельности. Для сравнения, в 2014 году было введено в действие 129 стандартов, а в 2013 - только три [2].
При разработке профессиональных стандартов и их внедрении Национальным советом при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям сформированы советы по профессиональным квалификациям в различных сферах профессиональной деятельности. В настоящее время создано 28 советов в различных промышленных областях (в области сварки, финансового рынка, наноиндустрии, жилищно-коммунального хозяйства, строительства, индустрии гостеприимства, информационных технологий, железнодорожного транспорта, лифтового хозяйства, здравоохранения, электроэнергетики, машиностроения, судостроения, нефтегазовой отрасли, атомной энергии). Таким образом, мы видим, что идет системное реформирование требований к персоналу всех отраслей промышленности и сферы услуг. Поэтому вполне справедливым становится вопрос о том насколько требования к квалификации государственных гражданских служащих соответствуют общей тенденции разработки и внедрения профессиональных стандартов. Изучение особенностей профессии и профессиональной деятельности государственных служащих основывается на исследованиях, посвященных поиску идеальной модели государственного служащего. Н.Ф. Алтухова и др. [3] анализируют возможность применения компетентностного подхода как основы кадровой политики и формирования эффективной оценочно аттестационной деятельности государственных гражданских служащих как условия повышения эффективности оказания государственных услуг.
Парадокс положения заключается в том, что лица, отвечающие за развитие рынка труда в стране и принимающие жизненно важные для населения решения, находятся вне профессиональных стандартов. В разъяснениях Минтруда сказано: «Профессиональные стандарты ни на госу-дарственной гражданской, ни на муниципальной службе не применяются, так как в силу закона существует собственная система должностей и квалификационные требования для их замещения. Квалификационные требования опираются на знания и умения, соответствующие области и виду профессиональной служебной деятельности. Требования к служащим устанавливает представитель нанимателя. Мы рекомендуем, как их установить в большем соответствии целям, задачам и функциям органа» [4].
Таким образом, в отличие от реального сектора экономики, где действуют профессиональные стандарты и прописаны требования к уровню профессионального образования, уровню развития профессиональных компетенций, профессиональные требования в госслужбе, ограничиваются наличием высшего образования и требованиями представителя нанимателя. Это положение противоречит установкам всей политики в сфере труда и занятости. Обратимся к понятию профессиональный стандарт, который представляет собой характеристику квалификации, которая необходима сотруднику для выполнения работы по должности. Стандарт может быть разработан как для определенной должности или профессии, так и на виды деятельности, в которые входят целые группы родственных должностей и профессий. Компетентностный подход, заложенный в стандарты, позволяет решать административные задачи, сформировать систему реальных требований со стороны работодателя к умениям и знаниям государственного служащего. Он также может использоваться для самоконтроля, предоставляя возможность самостоятельно оценить соответствие своего потенциала квалификационным требованиям, вероятность повышения по службе, прибавку к зарплате. Через осознание своих возможностей может быть запущен механизм самообразования персонала.
В стандарты закладываются критерии определения выполнения стандарта. Уровень квалификации, который определяется характером знаний и умений, а также уровнем ответственности, самостоятельности и сложности выполняемой трудовой деятельности. Параметры сложности, ответственности и самостоятельности условно объединяются в одну группу параметров, которые в силу их природы, следует отнести к характеристикам квалификационного уровня. Таким образом, профессиональные стандарты описывают требования как к профессиональным, так и ключевым, общим компетенциям, сотнесенным с определенными уровнями квалификации.
Как показывает международный опыт, системное описание требований работодателей может иметь различный формат, который определяется традициями взаимодействия системы профессионального образования и рынка труда и характером этого взаимодействия [5]. Однако при всем существующем многообразии подходов их объединяет одно, а именно - профес-сиональные стандарты описывают требования к качеству и содержанию труда в определенной области профессиональной деятельности. В первую очередь профессионального стандарт позволяет решить проблему «идентификации должности», является нормативным документом, определяющим требования к профессии в соответствии с квалификационными уровнями и компетенциями с учетоv обеспечения качества выполняемым служащим работ. Этот документ, должен быть связующим звеном между сферами государственной службы и образования, позволяет работодателю на языке компетенции по уровням квалификации сотрудничать с образовательными учреждениями всех уровней.
Вместе с тем, согласно ст.12 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» «Для замещения должности гражданской службы требуется соответствие квалификационным требованиям к уровню профессионального образова-ния, стажу гражданской службы или работы по специальности, направлению подготовки, знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей, а также при наличии соответствующего решения представителя нанимателя - к специальности, направлению подготовки. Квалификационные требования для замещения должностей гражданской службы устанавливаются в соответствии с категориями и группами должностей гражданской службы, областью и видом профессиональной служебной деятельности гражданского служащего».
Имеющееся противоречие с Трудовым Кодексом РФ и отсутствие ясной правовой регламентации вопросов, касающихся разработки и внедрения профессиональных стандартов на государственной службе до настоящего времени не разрешены. Необходимо отметить процесс сближения положений Трудового Кодекса РФ и требований к государственным служащим. Обновления, внесенные Минтрудом РФ, подготовлены на основе предложений государственных органов, поступивших в Минтруд России в 2017 г. - первом квартале 2018 г., и предусматривают: уточнение требований к знаниям и умениям в сфере информационно-коммуникационных техно-логий, согласно Рекомендациям о составе квалификационных требований к компьютерной грамотности, предъявляемым к государственными служащим. Внесение изменений и дополнений, а также внесение новых видов деятельности в квалификационные требования государственных служащих в связи с изменением законодательства Российской Федерации [6]. Кроме того, Минтруд РФ обновил Перечень областей и видов профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих Российской Федерации, и дополнил его ссылками на профессиональные стандарты, соответствующие областям и видам деятельности [7]. В настоящее время применение профессиональных стандартов на гражданской службе не осуществляется, но знания и умения, содержащиеся в них, могут быть заимствованы при разработке квалификацион-ных требований для замещения должностей гражданской службы с целью поддержания взаимосвязи с государственными образовательными стандартами.
Отсутствие требований к профильному образованию государственных служащих приводит к определенным сложностям как в кадровой работе, так и в подготовке и переподготовке специалистов в сфере государственного и муниципального управления. Отсутствие четкой модели специиалиста приводит, в ряде случаев, к размытости образовательных программ, стремлению реализовывать подготовку кадров по направлению «государственное и муниципальное управление» теми образовательными организациями, которые не имеют для этого должных ресурсов. Сложность возникает и с определением мест практики студентов и последующим их трудоустройством. Разница в образовательных программах вузов приводит к тому, что работодатель не знает о том, чему и как обучали выпускника [8]. В Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации», утвержденной Указом Президента РФ от 10.03.2009 № 261 в качестве основного аспекта повышения профессионализма государственных служащих была указана необходимость форми-рования и реализации программ профессионального развития, а среди ожидаемого эффекта - создание необходимых условий для профессионального развития государственных служащих. Сложности и проблемы в реализации программы профессионального развития государственных служащих потребовали конкретизации принципов и механизмов кадровой политики, что отразилось в Указе Президента РФ от 7.05.2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления», где внедрение принципов кадровой политики в системе государственной гражданской службы было обозначено как основное направление [9]. Кроме того, разработка профессиональных стандартов позволит скорректировать программы подготовки государственных служащих, которые включают в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку. Минтруд России в соответствии с актуальными аспектами государственной политики ежегодно формирует перечень приоритетных направлений дополнительного профессионального образования федеральных государственных гражданских служащих [10]. Профессиональная переподготовка представляет такой вид дополнительного профессионального образования, который связан с приобретением государственным служащим права на обеспечение исполнения новых полномочий в новой сфере деятельности государственной власти. Переподготовка дает возможность гражданскому служащему заниматься новым видом организационной деятельности в другом органе государственной власти. Требования внедрения профессиональных стандартов в государственной службе не является нашим исключительным изобретением. профессионализм государственный служащий
Профессиональные стандарты лежат в основе квалификаций в таких странах как Австрия, Бельгия, Болгария, Великобритания, Дания, Испания, Эстония, Франция, Германия, Исландия, Италия, Латвия, Лихтенштейн, Литва, Мальта, Нидерланды, Польша, Португалия, Румыния, Словения, Турция, Швейцария [11]. Стоит отметить, что при разработке профессиональных стандартов на основе системного анализа трудовых функций в рамках указанной выше методики необходимо учитывать опыт передовых предприятий и компаний, а также государственных структур и передовых международных тенденций развития конкретной области профессиональной деятельности [12]. Ориентация на международные тренды необходима в контексте растущей экономической интеграции, являющейся элементом глобализации.
До настоящего времени наибольшее распространение в управлении получил функциональный подход, в рамках которого считается, что государственная или коммерческая структура - это меха-низм, обладающий определенным набором функций, которые распределяются среди подразделений, где их исполняют сотрудники. Функциональный подход к управлению имеет вертикальную структуру, построенную в соответствии с выполняемыми функциями, и строгую иерархическую подчиненность, направленную сверху вниз. Такая система имела естественные причины возникновения и существования, позволявшие ей продолжительное время обеспечивать относительно эффективное управление.
Положительными чертами функционального подхода являются специализация служащих в узких областях деятельности, позволяющая вырабатывать профессиональные навыки высочайшего уровня и снижение затрат за счет централизованного выполнения ряда общих для всей организации функций (управление финансами, персоналом). Кроме того, строгая иерархическая структура исключает множественное подчинение отдельных сотрудников, обеспечивается соблюдение принципов единоначалия.
Основным недостатком функционального подхода является то, что процессы протекают горизонтально, а управление ими осуществляется вертикально.
На наш взгляд, для разработки профессиональных стандартов наиболее близок проектный и компетентностный подходы.
Внедрение профессиональных стандартов можно рассматривать как процесс, который, в свою очередь всегда тесно взаимосвязан с проектом. Под проектом следует понимать комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на достижение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений, а под проектной деятельностью - деятельность, связанную с инициированием, подготовкой, реализацией и завершением проектов (программ).