НОРМАТИВНЫЕ ОСНОВАНИЯ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДОСТУПНОСТИ ЭЛЕКТРОННОГО ОБУЧЕНИЯ ДЛЯ ЛИЦ С ОГРАНИЧЕННЫМИ ВОЗМОЖНОСТЯМИ ЗДОРОВЬЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Косова Екатерина Алексеевна
кандидат педагогических наук
Аннотация
В работе приведен обзор нормативных документов Российской Федерации в области доступности образования лиц с ограниченными возможностями здоровья (ОВЗ). Обзор выполнен с целью выявления возможных пробелов в законодательстве, определения оптимальных стратегий и механизмов обеспечения доступности электронного обучения (ЭО) для всех обучающихся с использованием дистанционных образовательных технологий (ДОТ). Установлено, что в нормах права РФ поддерживается внедрение ЭО и ДОТ в образовательный процесс обучающихся с ОВЗ, в том числе путем использования онлайн-курсов. Однако механизмы обеспечения доступности образовательных веб-ресурсов для всех обучающихся в императивных нормативных актах отсутствуют. Определена необходимость: внесения в федеральные нормативные акты положений, регламентирующих доступность ЭО и ДОТ и понуждающих поставщиков образовательных услуг к соблюдению требований доступности; пересмотра национальных стандартов в области ЭО и ДОТ путем включения в них требований к разработке веб-ресурсов электронного обучения, доступных для всех обучающихся, с опорой на международный стандарт веб-доступности WCAG 2.1 и национальные стандарты - ГОСТ Р 54937-2018 и ГОСТ Р 52872-2019.
Ключевые слова: электронное обучение, дистанционные образовательные технологии, онлайн- курсы, веб-доступность, лица с ограниченными возможностями здоровья.
Abstract
Ekaterina A. KOSOVA
PhD in Pedagogical Sciences
THE ACCESSIBILITY OF E-LEARNING FOR THE DISABLED IN THE RUSSIAN FEDERATION: LEGAL FRAMEWORK
The paper presents an overview of the Russian Federation regulations in the field of educational access for people with disabilities. The aim of the review was to identify potential gaps in the legislation, to determine optimal strategies and mechanisms for providing the accessibility of e-learning for all students using distance learning technologies. It was found that Russian Federation regulations support the implementation of e-learning in the educational process of students with disabilities, in particularby means of online courses. However, the mechanisms for providing the accessibility of educational web resources for all students in peremptory law are absent. The need for introducing the provisions regulating the accessibility of e-learningto federal regulatory acts and forcing educational services providers to comply with accessibility requirements has been identified. National standards in the field of e-learning should be revised by including requirements for the development of accessible e-learning web resources, relying on the international web accessibility standard WCAG 2.1 and the national standards GOST R 54937-2018 and GOST R 52872-2019.
Keywords: e-learning, distance learning technology, online courses, web-accessibility, persons with disabilities.
Согласно статье 43 Конституции Российской Федерации (РФ), «каждый <гражданин> имеет право на образование» [1]. Право на равный доступ к образованию для всех обучающихся с учетом особых потребностей и индивидуальных возможностей каждого, то есть право на инклюзивное образование, регламентировано Федеральным законом РФ №273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» [2]. Причем профессиональные образовательные организации и образовательные организации высшего образования должны обеспечить лицам с ограниченными возможностями здоровья (ОВЗ) специальные условия [2], способствующие повышению доступности обучения.
Использование электронного обучения (ЭО) и дистанционных образовательных технологий (ДОТ) позволяет реализовать обучение лиц с ОВЗ на расстоянии, без необходимости преодолевать барьеры физической среды учебного заведения. Внедрение в образовательный процесс онлайн-технологий, в том числе массовых открытых онлайн-курсов (МООК), с целью организации обучения для всех и на протяжении всей жизни, приветствуется и поддерживается мировым сообществом, в том числе РФ [3].
В то же время анализ русскоязычных МООК демонстрирует, что контент онлайн-курсов в большинстве своем не пригоден для использования обучающимися с ОВЗ [4, 5], так как не соответствует международным стандартам веб-доступности (англ. Web Content Accessibility Guidelines, WCAG [6, 7]).
В 2008 г. РФ подписала, а в 2012 г. ратифицировала Конвенцию о правах инвалидов (2006) [8] - главное международное соглашение, регламентирующее защиту прав и свобод лиц с инвалидностью во всех сферах их жизнедеятельности, в том числе образовании и обучении. Федеральным законом № 419-ФЗ от 1 декабря 2014 г. [9] внесены изменения в 25 нормативных актов РФ для приведения их содержания в соответствие нормам Конвенции. В последующие годы интересы об учающихся с инвалидностью неоднократно продвигались и нормативно закреплялись на федеральном и региональном уровнях. 29 марта 2019 г. Постановлением Правительства РФ № 363 утверждена очередная итерация государственной программы «Доступная среда» с целью создания «правовых, экономических и институциональных условий, способствующих интеграции инвалидов в общество и повышению уровня их жизни», где обеспечение доступности образовательных услуг является неотъемлемой частью [10].
Таким образом, возникает противоречие между активной нормотворческой деятельностью в РФ в направлении поддержки и продвижения прав людей с инвалидностью, в том числе права на доступное образование, признанием Россией преимуществ и перспектив ЭО и ДОТ для реализации обучения лиц с ОВЗ и фактической недоступностью важного инструмента ЭО, онлайн-курсов для реализации права всех граждан РФ на образование.
Цель настоящего обзора - изучить содержание нормативных документов РФ в сфере доступности образования лиц с ОВЗ для выявления возможных правовых пробелов и определения оптимальных стратегий и механизмов обеспечения доступности ЭО с использованием ДОТ для всех обучающихся.
Материалы изложены в хронологическом порядке. 1975-1992 гг.
Россия является продолжателем Союза Советских Социалистических Республик (СССР) и Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) в правовом поле, следовательно, наследует обязательства предшественников по международным договорам и отдельным нормам внутреннего права. После провозглашения Организацией Объединенных Наций в 1975 г. Декларации о правах инвалидов [11] в СССР и РСФСР был принят ряд нормативных актов, имеющих отношение к защите прав и свобод людей с особыми потребностями, в том числе в сфере образования. С 1976 по 1990 г. изданы нормы, регулирующие организацию профессионально-технического обучения лиц с инвалидностью [12; 13], а также созданы механизмы получения лицами с инвалидностью высшего и среднего специального образования [14; 15]. Кроме того, неоднократно уточнялись и расширялись перечни специальностей и профессий, по которым возможно обучение людей с инвалидностью в профессионально-технических, средних и высших учебных заведениях [12; 13; 16]. Для лиц с инвалидностью, обучающихся в высших и средних специальных учебных заведениях, предусматривалось обучение по индивидуальным учебным планам, индивидуальному графику и предложенной учебным заведением форме обучения, включая экстернат [14; 15]. 11 декабря 1990 г. был издан антидис- криминационный Закон № 1826-1 «Об основных началах социальной защищенности инвалидов в СССР» [17], в котором государство гарантировало лицам с инвалидностью предоставление условий для получения образования и профессиональной подготовки. При этом образование могло осуществляться в учебных заведениях как общего, так и специального типов.
До принятия конвенции о правах инвалидов
История нормативно-правовых документов РФ в области защиты права людей с инвалидностью и ОВЗ иметь доступ к информационным услугам начинается с принятого в 1992 г. Указа Президента РФ «О мерах по формированию доступной для инвалидов среды жизнедеятельности» [ 18], в котором в числе прочих сформулирована задача для Государственного комитета РФ по стандартизации, метрологии и сертификации разработать стандарты, устанавливающие требования к средствам «связи и информатики», предназначенным для использования людьми с инвалидностью. В соответствии с Указом [18] Правительством РФ изданы одноименные постановления № 245 от 25.03.1993 г. [19] и № 927 от 12.08.1994 г. [20], в последнем из которых идея обеспечения доступности информационных услуг утрачена, а формирование «доступной для инвалидов среды жизнедеятельности» связано с доступностью физического окружения - зданий и сооружений.
В 1995 г. принят Федеральный закон № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» [21] (вместо прекратившего действие [17]), положения которого базируются на международном правозащитном опыте в отношении людей с инвалидностью, в частности на Декларации о правах инвалидов (1975) [11] и Стандартных правилах обеспечения равных возможностей для инвалидов (1993) [22]. В 2014 г. Россия позиционирует принятие Закона [21] как начало «перехода от врачебно-трудовой к медико-социальной модели инвалидности» [23]. Согласно [21], доступ инвалидов к информации гарантирован государством (статья 14). В случае уклонения юридических и должностных лиц от обеспечения условий для беспрепятственного доступа людей с инвалидностью к средствам информации и связи предусмотрена административная ответственность (статья 16 в современной редакции). Работники организаций, предоставляющих услуги, обязаны оказывать помощь лицам с инвалидностью в преодолении барьеров, которые мешают получению услуги наравне с другими гражданами (статья 15 в современной редакции). Государством гарантировано обеспечение «необходимых условий» для получения образования и профессиональной подготовки людей с инвалидностью (статья 19 в современной редакции) [21]. Таким образом, образовательные услуги должны быть оказаны с учетом особых образовательных потребностей обучающихся с инвалидностью.
Федеральным законом № 124-ФЗ от 24 июля 1998 г. «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» закреплены общие права и законные интересы ребенка, предусмотренные Конституцией РФ. Положения Закона распространяются на всех детей, в том числе с инвалидностью и ОВЗ, на что есть указания в тексте документа [24].
После 1998 г., вплоть до подписания РФ в 2008 г. Конвенции о правах инвалидов [8], в сфере государственного регулирования прав и свобод лиц с инвалидностью наблюдалось относительное затишье. Следует отметить два нормативных документа, имеющих отношение к теме. 30 декабря 2001 г. принят Кодекс РФ об административных правонарушениях № 195-ФЗ, в котором предусмотрено взыскание штрафа с должностных лиц за уклонение от «исполнения требований к обеспечению условий для доступа инвалидов к объектам инженерной, транспортной и социальной инфраструктур» (статья 9.13) [25] и оговорены суммы штрафов, которые в последующих редакциях Кодекса увеличивалисьВ версии этой же статьи 2019 г. предусмотрена административная ответственность за уклонение от обеспечения доступности услуг для людей с инвалидностью [26]..
27 декабря 2002 г. Государственная дума принимает Федеральный закон № 184- ФЗ «О техническом регулировании» - документ, устанавливающий порядок разработки и введения в действие новых стандартов и технических регламентов [27]. На основании положений закона в 2007 г. утвержден Национальный стандарт РФ (ГОСТ Р 52872-2007) «Интернет-ресурсы. Требования доступности для инвалидов по зрению» [28].
Конвенция о правах инвалидов
Для дальнейшего изложения материала необходимо привести краткую справку о содержании главного правозащитного акта в области защиты прав и свобод лиц с ограниченными возможностями - Конвенции о правах инвалидов (2006) [8]. Конвенция была принята 13 декабря 2006 г., вступила в силу 3 марта 2008 г., на март 2020 г. имеет 163 подписанта, 181 сторону, в том числе РФ [29].
В документе [8] введены понятия, связанные в том числе с процессом оказания доступных образовательных услуг лицам с особыми потребностями. Так, «разумное приспособление» для лиц с инвалидностью определяется как «внесение... необходимых и подходящих модификаций и коррективов, не становящихся несоразмерным или неоправданным бременем» для тех, кто оказывает услугу; «универсальный дизайн» представляет собой конструкцию «предметов, обстановок, программ и услуг, призванную сделать их в максимально возможной степени пригодными к пользованию для всех людей без необходимости адаптации или специального дизайна». Отказ лицу с инвалидностью в разумном приспособлении приравнивается к дискриминации (статья 2) [8].
В качестве основных принципов принимаются «равенство возможностей» и «доступность» во всех областях жизнедеятельности, включая образование, обучение и профессиональную подготовку лиц с инвалидностью. Согласно положениям Конвенции, государства-участники обязаны обеспечить доступ людей с особыми потребностями к объектам и услугам, информации и связи, в том числе средствами информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) и Интернета. Образование всех уровней и типов должно стать инклюзивным за счет обеспечения «разумного приспособления» к обучающимся с инвалидностью.
Контрольно-надзорные функции за выполнением положений Конвенции возложены на Комитет по правам инвалидов, который, согласно Факультативному протоколу, признается компетентным в рассмотрении жалоб на нарушение государствами-участниками прав и свобод лиц с инвалидностью, регламентированных Конвенцией [8]. Факультативный протокол имеет на март 2020 г. 94 подписанта и 96 сторон [30].
Подготовка к ратификации
После принятия Конвенции [8] РФ ведет интенсивную подготовку к ее ратификации в 2012 г. Согласно [23], в период 2011-2013 гг. (т. е. с радиусом в год вокруг ратификации) Россия принимает 12 нормативных актов, направленных на реализацию прав и свобод людей с инвалидностью во всех областях жизнедеятельности. В результате проработки законотворческими группами нормативных документов РФ обнаруживаются множественные недостатки и пробелы в отношении защиты прав инвалидов. Таким образом, принятие только лишь новых законов не в состоянии устранить «системную ошибку», требуется трансформация существующих норм права путем внесения в них изменений, согласованных друг с другом и нормами Конвенции [23]. Для решения проблемы был разработан проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федер а- ции по вопросам социальной защиты инвалидов в связи с р атификацией Конвенции о правах инвалидов», который впоследствии Государственная дума приняла в третьем чтении [9].
Важнейшее значение для улучшения качества жизни людей с инвалидностью имеет государственная программа «Доступная среда», первая версия которой была разработана и принята перед ратификацией Конвенции.
Программа «Доступная среда»
С 2011 г. во исполнение положений Конвенции [8] стартовала государственная программа «Доступная среда» (далее Программа), предназначенная в том числе для создания условий беспрепятственного доступа лиц с инвалидностью к объектам и услугам в государственном и частном секторах. На протяжении 10 последующих лет издана серия постановлений Правительства РФ по утверждению плана мероприятий, уточнению и дополнению «дорожной карты» программы, распределению субсидий: на 2011-2015 гг. [31], 2011-2020 гг. [32], 2011-2025 гг. [10]. В настоящий момент участниками Программы являются 18 министерств и ведомств РФ.
По определению, сформулированному в [31], доступная среда включает, в том числе объекты информации и связи, «дооборудованные с целью устранения препятствий и барьеров» для лиц с особыми потребностями. Направления «образование» и «информация и связь» названы одними из приоритетных сфер жизнедеятельности людей с особыми потребностями. Среди ожидаемых результатов Программы заявлены: подготовка перечня нуждающихся в пересмотре (принятии) национальных стандартов и прочих технических документов, регламентирующих обеспечение универсального дизайна; повышение уровня образования лиц с инвалидностью (с учетом инклюзивного подхода) и уровня доступности объектов и услуг.