Речь идет не о населении вообще, а о населении муниципального образования, о гражданах, проживающих на территории, законодательно оформленной как территория, в которой осуществляется местное самоуправление, и именно в силу этого обстоятельства наделенных полномочиями (правами и обязанностями) по представлению и защите своих общих интересов.
В соответствии с ч. 1 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
В Федеральном законе № 131-ФЗ предусматривается возможность предоставления права на осуществление местного самоуправления лицам, не являющимся гражданами РФ. Так, в соответствии со ст. 3 названного Закона иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления нравами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
Согласно ст. 4 устава муниципального образования «Город Кронштадт» (принят 16 июня 2005 г.) к населению муниципального образования относятся граждане РФ, проживающие в Санкт-Петербурге на территории муниципального образования. В ст. 2 устава муниципального образования «Поселок Петро-Славянка» г. Санкт-Петербурга (принят 24 июня 2005 г.) содержится более правильное определение: к населению муниципального образования относятся граждане РФ, проживающие в Санкт-Петербурге на территории муниципального образования, и иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладающие при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.
Иногда в региональных и местных нормативных актах происходит смешение понятий и выделяются такие субъекты муниципально-правовых отношений, как местное сообщество, местные жители, местные граждане.
Термин «местное сообщество» был использован в проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подготовленном Правительством РФ. В законах некоторых субъектов РФ к субъектам местного самоуправления отнесены местные сообщества (например, в законах Республики Коми, Новгородской, Калужской, Московской, Томской, Костромской, Смоленской областей) и население муниципального образования. В соответствии с ч. 2 ст. 4 Закона Республики Бурятия от 5 сентября 1995 г. № 176-1 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Республике Бурятия» местное сообщество — население, проживающее в муниципальном образовании, объединенное общими интересами в решении вопросов местного значения.
В отдельных нормативных актах Иркутской области также использовался термин «местное сообщество». Этот вопрос стал предметом рассмотрения Уставной палаты Иркутской области.
Федеральный законодатель отказался от понятия «местное сообщество»;
Муниципальное образование. Термин «муниципальное образование» был раскрыт в Федеральном законе № 154-ФЗ. Муниципальное образование — городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных обшей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Термин «муниципальное образование» более подробно будет проанализирован далее.
В ряде нормативных актов упоминается муниципальное образование как субъект муниципально-правовых отношений. Например, в соответствии со ст. 126 ГК РФ муниципальное образование отвечает по своим обязательствам принадлежащим ему на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными им юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности;
Органы местного самоуправления. На основании ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Следует различать выборные и невыборные органы местного самоуправления. Как правило, на местном уровне уставами муниципальных образований предусматриваются такие органы местного самоуправления, как глава муниципального образования, представительный орган и исполнительный орган местного самоуправления;
Ассоциации, союзы, иные объединения муниципальных образований, органов местного самоуправления. В ст. 8 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется, что в целях организации взаимодействия органов местного самоуправления, выражения и защиты общих интересов муниципальных образований в каждом субъекте РФ образуется совет муниципальных образований субъекта РФ. С учетом особенностей территориальной и организационной основы муниципальных образований на добровольной основе могут быть образованы иные объединения муниципальных образований. Межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления;
Органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с действующим законодательством органы территориального общественного самоуправления создаются на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения;
Органы государственной власти. Согласно ст. 133 Конституции РФ местному самоуправлению гарантируется возмещение дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Органы государственной власти и органы местного самоуправления могут вступать во взаимоотношения при совместном проведении каких-либо мероприятий. Органы государственной власти оказываю! поддержку местному самоуправлению, содействие его становлению и развитию;
Общественные объединения, некоммерческие организации. Общественные объединения могут участвовать в муниципальных выборах, выдвигать своих кандидатов на выборные муниципальные должности в соответствии с избирательным законодательством. В некоторых муниципальных образованиях общественные объединения обладают правом нормотворческой инициативы;
Государственные и негосударственные предприятия, учреждения и организации. Так, органы местного самоуправления в соответствии с законом вправе координировать участие предприятий, учреждений и организаций в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования. Органы местного самоуправления и уполномоченные ими муниципальные учреждения могут выступать заказчиками на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ;
Муниципальные унитарные предприятия и учреждения. В ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется право органов местного самоуправления на создание муниципальных предприятий и учреждений, участие в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Источниками муниципального права являются правовые акты, содержащие муниципально-правовые нормы.
Существует три уровня источников муниципального права: федеральный, региональный, местный.
На федеральном уровне главным источником муниципального права служит Конституция Российской Федерации. В ней впервые в российском конституционном строительстве закрепляется местное самоуправление как самостоятельный институт гражданского общества, относящийся к основам конституционного строя, устанавливается принципиальное положение о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, фиксируются исходные начала и принципы местного самоуправления, гарантии его прав.
Важным источником муниципального права выступают федеральные законы, которые условно можно подразделить на две разновидности:
1) федеральные законы, специально регулирующие вопросы организации и функционирования местного самоуправления. В их числе — «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» от 26 ноября 1996 г., «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г.;
2) федеральные законы, составляющие законодательную основу других отраслей права (административного, жилищного, налогового и т.д.), но в той или иной мере затрагивающие вопросы местного самоуправления. Например, «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12 июня 2002 г., «О несостоятельности (банкротстве)» от 26 октября 2002 г., «О гражданской обороне» от 12 февраля 1998 г., «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г., Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г., Налоговый кодекс Российской Федерации, Бюджетный кодекс Российской Федерации. и др. К этой же разновидности относятся федеральные законы, которые наделяют органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств.
К источникам муниципального права относятся федеральные подзаконные акты.
В их числе: указы Президента Российской Федерации; постановления Правительства Российской Федерации; нормативные правовые акты других федеральных органов исполнительной власти.
К источникам муниципального права относятся также постановления палат Федерального Собрания Российской Федерации; постановления Конституционного Суда Российской Федерации.
К источникам федерального уровня относятся и законы, принятые до Конституции Российской Федерации 1993 г., которые применяются в части, не противоречащей ей.
На региональном уровне источниками муниципального права являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Это их конституции и уставы, законы о местном самоуправлении, о выборах депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований, о местном референдуме, о статусе депутата, выборного должностного лица, о муниципальной службе, о материальной и финансовой основах местного самоуправления, о полномочиях органов местного самоуправления, о собраниях (сходах) граждан, о территориальном общественном самоуправлении, об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.
В группу источников муниципального права на этом уровне входят также акты высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, акты правительств, других органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также решения конституционных, уставных судов субъектов Российской Федерации.
На местном уровне источниками муниципального права выступают уставы муниципальных образований, нормативные правовые акты, принятые местным референдумом, органами, главами и другими должностными лицами местного самоуправления.
Кроме того, к источникам муниципального права относятся общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, которые в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы. Поэтому Европейскую Хартию местного самоуправления от 15 октября 1985 г., ратифицированную Федеральным законом от 11 апреля 1998 г., необходимо рассматривать в качестве важного источника российского муниципального права. К источникам муниципального права следует отнести и договоры, заключаемые между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Система муниципального права как отрасли права — это совокупность муниципально-правовых норм, сгруппированных и расположенных в определенной последовательности в зависимости от их содержания, характера регулируемых ими общественных отношений и значения самих норм.
Но это не простая совокупность. Между ними существуют сложные системные связи. Муниципальное право, являясь частью единой правовой системы государства, в свою очередь само является сложной системой. Система отрасли выражается в ее внутреннем строении, обусловленном теми связями, которые существуют между ее нормами, определяют основы их различия и взаимопроникновения в определенные правовые образования, образующие признаки элемента этой системы, а также структуру последних.
Традиционное представление о системе отрасли права предполагает выделение общей и особенной частей. По этому пути идет большинство ученых, специалистов в области муниципального права. Вместе с тем с 2000 г. в системе муниципального права принято выделять: общую, особенную и специальную части'.
В системе муниципального права принято выделять следующие основные институты:
1) к общей части относятся нормы, которые можно объединить в следующие муниципально-правовые институты:
— основы деятельности местного самоуправления, включающие:
а) правовые основы местного самоуправления. К этой группе относятся нормы, содержащие определения основных понятий и терминов, используемых законодательством о местном самоуправлении, таких как местное самоуправление, муниципальное образование, вопросы местного значения и др. Сюда же входят нормы, закрепляющие основные принципы и функции местного самоуправления. В зависимости от субъектов, устанавливаю- [1]
щих данные правовые нормы, выделяются акты федерального, регионального и местного уровня,
б) территориальные основы местного самоуправления — нормы, регулирующие вопросы формирования, реорганизации и ликвидации муниципальных образований, изменение их границ и наименований,
в) организационные основы местного самоуправления. Представляют собой совокупность норм, регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные органы,
г) финансово-экономические основы местного самоуправления. Сюда относятся такие правовые институты, как институт муниципальной собственности, местный бюджет, муниципальная казна; местные налоги и сборы, внебюджетные фонды;
— ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц — нормы, устанавливающие формы, порядок и условия ответственности органов местного самоуправления перед населением, физическими и юридическими лицами, государством;
— гарантии местного самоуправления — нормы, закрепляющие систему гарантий, обеспечивающих организационную и финансовую самостоятельность местного самоуправления, а также судебную и другие правовые формы защиты местного самоуправления;
— территориальное общественное самоуправление населения;
— муниципальная служба;
2) к особенной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления и их должностных лиц. Полномочия делятся на: полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного самоуправления и государственно-властные полномочия, переданные или делегированные органам местного самоуправления;
3) к специальной части относятся правовые институты, объединяющие нормы, регулирующие особенности организации местного самоуправления, на определенных территориях, (наукограды, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО) и др.).
Такое строение муниципального права соответствует внутренней системности той сферы общественных отношений, которые составляют его предмет.
Критерием систематизации норм права могут быть факторы, которые свойственны самой правовой форме, самим правовым нормам, их особенностям и их свойствам. Эти факторы вытекают из содержания общественных отношений.