муниципальное право Российской Федерации – это комплексная отрасль системы российского права, представляющая собой совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, возникающие по поводу осуществления населением непосредственно или через органы местного самоуправления, организации и функционирования местного самоуправления, в процессе решения вопросов местного значения и при реализации отдельных государственных полномочий в пределах конкретного муниципального образования.
Муниципальное право — самостоятельная отрасль права, так как:
1) Конституция Российской Федерации закрепила местное самоуправление как один из каналов осуществления народовластия (ч. 2 ст. 3), наделила население городских, сельских поселений и иных территорий статусом субъекта права (ст. 8, 9);
2) муниципальное право регулирует отношения в сфере местного самоуправления как одной из форм единой публичной власти;
3) местное самоуправление не входит в систему государственной власти. Местное самоуправление можно рассматривать как элемент системы сдержек и противовесов;
4) местное самоуправление призвано решать вопросы местного значения, т.е. вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации.
Предмет муниципального права — отношения в сфере осуществления местного самоуправления. Отношения в сфере осуществления местного самоуправления — деятельность населения, которая:
а) признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации;
б) осуществляется населением самостоятельно и под свою ответственность;
в) направлена на решение непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения;
г) осуществляется исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.
В целом муниципальное право регулирует общественные отношения, совокупность которых можно представить в виде следующих основных групп:
отношения, возникающие в результате организации местного самоуправления как института народовластия;
отношения, возникающие в процессе реализации права населения муниципального образования, а также отдельного гражданина на местное самоуправление;
отношения, возникающие в связи с организацией деятельности представительных, исполнительно-распорядительных и иных органов местного самоуправления;
отношения, связанные с регулированием статуса членов выборных органов и должностных лиц, наделенных полномочиями на отдельные публично-властные функции в сфере местного самоуправления, муниципальной службы, и муниципальных служащих;
отношения, связанные с наделением отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления;
отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти;
отношения, возникающие в процессе межмуниципального сотрудничества.
На основе предмета муниципального права можно сформулировать и его понятие.
Муниципальное право представляет собой совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления организации и функционирования местного самоуправления.
Следует учитывать, что это определение отражает не все, а лишь основные, наиболее важные характеристики муниципального права.
Под методом правового регулирования в муниципальном праве понимается совокупность средств и способов, с помощью которых правовые нормы воздействуют на общественные отношения в системе местного самоуправления, регулирую их.
В связи с тем, что муниципальное право охватывает сферы публичного и частного права, оно сочетает два способа регулирования общественных отношений в системе местного самоуправления: императивный и диспозитивный.
Императивный метод состоит в том, что в системе местного самоуправления принимаются решения на местных референдумах, собраниях, сходах, представительными и исполнительными органами местного самоуправления, должностными лицами местного самоуправления, которые обязательны к исполнению всеми субъектами правоотношений, действующими в пределах границ муниципального образования, т.е. в данном случае налицо отношения соподчиненности субъектов правоотношений, зависимость одних от других.
В случае невыполнения решений местного самоуправления, принятых в пределах его компетенции, наступает ответственность в соответствии с действующим законодательством.
Императивный метод предусмотрен законодательством о местном самоуправлении для депутатов и выборных должностных лиц.
Диспозитивный метод заимствован из сферы частного права. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами и самостоятельно выступают в гражданском обороте. Они вправе заключать договоры с юридическими лицами, с государственными органами. В данном случае применяется принцип юридического равенства субъектов отношений.
Муниципальные образования являются собственниками муниципальной собственности. От их имени органы местного самоуправления управляют и распоряжаются муниципальной собственностью.
При формировании муниципальной собственности органы местного самоуправления приобретают движимое и недвижимое имущество путем заключения договоров купли-продажи и т.д.
Таким образом, муниципальное право характеризуется сочетанием двух методов регулирования отношений в системе местного самоуправления: императивного и диспозитивного, что и отличает его от других отраслей права.
Муниципальное право воздействует на общественные отношения с помощью таких правовых приемов (способов), как предписание, дозволение, запрет, сочетание которых и определяет характер правового регулирования.
Преобладание предписания в комплексе способов юридического воздействия на общественные отношения характерно для императивного регулирования, которое предполагает субординацию субъектов, прямое подчинение. Правоотношения в данном случае возникают, как правило, в результате и на основании властного предписания. Наличие отношений соподчиненности характерно, например, для административного права, регулирующего управленческие отношения.
Дозволение, признающее равноправие сторон, лежит в основе диспозитивного регулирования. Основанием возникновения правоотношений при этом выступает обычно договор. Диспозитивный метод регулирования присущ отраслям частного права: гражданскому, семейному и др. Наиболее сильное воздействие имеет место со стороны норм и институтов гражданского права. Гражданский кодекс РФ, как и другие нормативно-правовые акты гражданского законодательства, достаточно широко регулирует имущественные отношения с участием муниципальных образований, других субъектов (участников) местного самоуправления, которые становятся в этом случае одновременно и субъектами гражданского права. В ГК РФ закрепляется положение о том, что «городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений — гражданами и юридическими лицами» (п. 1 ст. 124). От имени муниципального образования могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности органы местного самоуправления (ст. 125 ГК РФ). В рамках институтов гражданского права регулируются также отношения муниципальной собственности (ст. 215 ГК РФ) и ее приватизации (ст. 217 ГК РФ), правовой режим муниципальных унитарных предприятий (ст. 113 ГК РФ) и муниципальных учреждений (ст. 120 ГК РФ) и т.п.
Используются в муниципальном праве и запреты — способ юридического воздействия на поведение субъектов права, применяемый и при императивном, и при диспозитивном регулировании. Статья 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» запрещает лишать население городского, сельского поселения независимо от его численности права на осуществление местного самоуправления.
В муниципальном праве используется также метод гарантий, который широко применяется прежде всего на федеральном уровне правового регулирования местного самоуправления. Особенность этого способа воздействия состоит в том, что государство, признав местное самоуправление особым уровнем власти народа, установив, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, что местное самоуправление самостоятельно решает вопросы местного значения, приняло на себя обязанность обеспечить не только судебную защиту от нарушений прав местного самоуправления, но и его организационную, финансовую, экономическую самостоятельность. В качестве примера можно привести ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которая устанавливает, что образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается. В соответствии с данным Законом федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны обеспечивать муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (ст. 37).
Можно говорить об особом значении в муниципальном праве метода гарантий. Такая значимость объясняется федеративным характером государства, предоставляющим широкие полномочия субъектам Российской Федерации в области местного самоуправления. В целях обеспечения прав местного самоуправления Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» строго разграничивает полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. При этом закрепляется, что федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут ограничивать гарантированные Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права местного самоуправления.
Таким образом, в муниципальном праве не используется один из методов правового регулирования в качестве основного, специфического, присущего данной отрасли права, а имеет место синтез методов правового регулирования, что обусловлено предметом муниципального права и комплексным характером отрасли «муниципальное право». Все это создает особый режим муниципально-правового регулирования.
Под муниципальными правоотношениями следует понимать отношения, складывающиеся по поводу осуществления местного самоуправления, урегулированные нормами муниципального права.
Муниципально-правовые нормы
Муниципально-правовые отношения — отношения, урегулированные нормами муниципального права и возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления в границах муниципального образования при реализации населением права на осуществление местного самоуправления.
Муниципально-правовые отношения подразделяются на три группы:
отношения, в которых одной из сторон выступает муниципальное образование. Муниципальное образование в соответствии с законом имеет муниципальную собственность, местный бюджет, выборные органы местного самоуправления, а также вправе иметь собственную символику, вступать в ассоциации и союзы, объединяющие муниципальные образования;
отношения, в которых одним из субъектов выступает население муниципального образования. Данные отношения возникают в процессе непосредственного волеизъявления населения, принятия им решений по вопросам местного значения, например устава муниципального образования;
отношения, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления. Данные отношения характеризуют многостороннюю деятельность местного самоуправления по решению вопросов местного значения, а также реализации отдельных государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления по закону.
Структурно муниципально-правовые отношения состоят из субъектов, объекта, содержания и юридических фактов.
Субъекты муниципально-правового отношения — это его участники. В учебной литературе распространена классификация субъектов муниципально-правовых отношений по такому основанию, как характер их участия в осуществлении местного самоуправления:
муниципальное образование — населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление;
субъекты, наделенные правом принимать решения (или участвовать в их принятии) по вопросам местного значения, например население муниципального образования, должностные лица и органы местного самоуправления, граждане РФ и т.п.;
субъекты, которые в той или иной форме содействуют осуществлению местного самоуправления, например государственные органы, общественные объединения и т.д.
Объект муниципально-правового отношения — то, по поводу чего складывается данное отношение, например в отношении по распоряжению муниципальной собственностью объектом выступает эта собственность.
Содержание муниципально-правового отношения — это права и обязанности участников муниципально-правовых отношений, например право граждан РФ выдвигать свои кандидатуры на муниципальных выборах и корреспондирующая с данным правом обязанность соответствующей избирательной комиссии зарегистрировать данного кандидата при соблюдении необходимых условий.
Юридический факт — основание возникновения, изменения или прекращения муниципально-правового отношения. Юридические факты делятся на две группы:
события, не зависящие от воли людей, например стихийное бедствие, которое может повлечь невозможность формирования органов местного самоуправления;
действия, основанные на воле людей, например выдвижение гражданином своей кандидатуры на должность депутата представительного органа муниципального образования.
Муниципально-правовые отношения по такому основанию, как виднорм, которыми они урегулированы, могут быть классифицированы на императивные и диспозитивные, материальные и процессуальные.
По содержанию среди муниципально-правовых отношений выделяют отношения:
связанные с организацией местного самоуправления;
характеризующие муниципальную деятельность но непосредственному жизнеобеспечению населения муниципальных образований;
в которых находит свое воплощение деятельность органов местного самоуправления по осуществлению отдельных государственных полномочий.
Муниципальное правоотношение структурно состоит из субъектов и объекта.
Субъектами являются граждане, проживающие в границах муниципального образования, органы местного самоуправления, должностные лица местного самоуправления, хозяйствующие субъекты, вступающие в отношения с органами местного самоуправления, учреждения, расположенные на территории муниципального образования, государственные органы, органы местного самоуправления, других территорий и т.д., т.е. это физические и юридические лица, имеющие различный статус.
Объектом муниципального правоотношения является осуществление власти и управления в пределах муниципального образования или территории местного самоуправления, а также имущество, по поводу которого производятся действия. При этом власть осуществляется путем различных действий граждан, органов местного самоуправления. Именно им принадлежит господствующее положение по осуществлению власти, так как местное самоуправление и есть та самая власть, которая осуществляется жителями, органами и должностными лицами местного самоуправления.
Муниципально-правовые отношения могут возникать как по воле одной стороны, так и по инициативе двух сторон. Эти отношения носят организационный характер, т. е. способствуют организации процессов. Муниципально-правовые отношения связаны с практической реализацией задач, функций и полномочий органов местного самоуправления в процессе осуществления управленческой деятельности, т. е. складываются в сфере местного самоуправления.
Субъекты муниципально-правовых отношений — лица, представляющие местное самоуправление и имеющие право принимать решения по вопросам местного значения, а также физические и юридические лица, общественные и государственные органы, вступающие с муниципалитетом в правовые отношения.
В качестве субъектов муниципально-правовых отношений могут выступать:
муниципальные образования;
население муниципальных образований;
собрание (сход) граждан;
органы местного самоуправления;
граждане;
депутаты представительных органов местного самоуправления.
Граждане РФ. На основании ч. 2 ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Очевидно, что к гражданам, обладающим правом на участие в осуществлении местного самоуправления, относятся лица, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, имеющие соответствующую регистрацию.
По мнению Конституционного Суда РФ, именно постоянное или преимущественное проживание граждан на территории муниципального образования предполагает его причастность как члена муниципального сообщества к вопросам местного значения. Однако в некоторых субъектах РФ имелись попытки дополнительно предоставить это право и лицам, имеющим недвижимость на территории муниципального образования, а также тем, кто уплачивает налоги в местный бюджет.
Группы граждан. В соответствии с действующим законодательством выдвигать кандидатов на выборные муниципальные должности могут группы граждан, зарегистрированные в соответствующей избирательной комиссии. Кроме того, группы граждан могут направлять коллективные обращения в органы местного самоуправления, выступать с инициативой о проведении местного референдума, опроса жителей, иным образом участвовать в осуществлении местного самоуправления;
Население. «Граждане осуществляют свое право на местное самоуправление в составе населения, и вне муниципального образования, не находясь в составе населения, граждане свое право на местное самоуправление осуществить не могут, т. е. установлены пространственные пределы осуществления права на местное самоуправление, охватывается только город, сельское и городское поселение, где они проживают. В муниципальном районе имеется особенность осуществления местного самоуправления. Она заключается в том, что каждый житель района осуществляет право на местное самоуправление, так как проживает на территории района, и он также осуществляет свое право, являясь жителем поселения, входящего в район».