Международное сотрудничество в области рационального природопользования
Лунева Елена Викторовна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры экологического, трудового права и гражданского процесса юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета, ведущий научный сотрудник Научно-образовательного центра прав человека, международного права и проблем интеграции юридического факультета Казанского (Приволжского) федерального университета
Аннотация
В статье рассмотрены международные документы (конвенции и иные договоры, декларации, резолюции Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций и другие акты), которые показывают переходные моменты, когда и как в области международного сотрудничества по окружающей среде стали появляться организационно-правовые меры по улучшению состояния окружающей среды. На основе их анализа автор приходит к выводу о том, что по ходу становления и развития международного сотрудничества в области окружающей среды мероприятия по улучшению ее состояния и рациональное использование природных ресурсов получают всё большее признание в качестве одного из основных способов сохранения экологического баланса. Сформулировано понятие международного сотрудничества в области рационального природопользования. Под ним предложено понимать систему организационно-правовых мер, принимаемых мировым сообществом и его членами для улучшения состояния окружающей среды, которая включает в том числе рациональное использование природных ресурсов, оздоровление, восстановление окружающей среды и иные мероприятия по повышению устойчивости экологических систем в целом.
Ключевые слова: международно-правовая охрана окружающей среды; международное сотрудничество; Организация Объединенных Наций; рациональное природопользование; повышение устойчивости экологических систем; улучшение состояния окружающей среды; оздоровление окружающей среды; восстановление окружающей среды; рациональное использование природных ресурсов; организационно-правовые меры.
Abstract
International cooperation in environmental management
Elena V. Luneva, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Associate Professor, Department of Environmental, Labor Law and Civil Procedure, Law Faculty, Kazan (Volga Region) Federal University; Leading Researcher of the Scientific and Educational Center for Human Rights, International Law and Integration Problems, Law Faculty, Kazan (Volga Region) Federal University
The paper examines international documents (conventions and other treaties, declarations, resolutions of the United Nations General Assembly and other acts), which show transitional moments when and how organizational and legal measures to improve the state of the environment began to appear in the field of international cooperation on the environment. Based on their analysis, the author concludes that in the course of the formation and development of international cooperation in the field of the environment, measures to improve its condition and rational use of natural resources are increasingly recognized as one of the main ways to maintain the ecological balance. The concept of international cooperation in the field of rational environmental management has been formulated. It is proposed to understand it as a system of organizational and legal measures taken by the world community and its members to improve the state of the environment, which, among other things, includes the rational use of natural resources, improvement, restoration of the environment and other measures to enhance the sustainability of ecological systems as a whole.
Keywords: international legal protection of the environment; international cooperation; United Nations; rational nature management; strengthening the sustainability of ecological systems; improving the state of the environment; improvement of the environment; restoration of the environment; rational use of natural resources; organizational and legal measures.
Введение
Одна из функций международного сотрудничества -- международно-правовая охрана окружающей среды См.: Петров В.В. Экологическое право России: учебник для вузов. М.: Бек, 1995. С. 489.. Национальные усилия любого государства по решению экологических задач не дадут должного результата без совместных действий всего международного сообщества, ибо окружающая природная среда характеризуется целостностью, неделимостью и не знает государственных и административных границ. В условиях возрастания риска повсеместного истощения природных ресурсов исследование международного сотрудничества в области рационального природопользования является актуальным и востребованным с позиций как национального, так и международного законодательства.
1. Понятие рационального природопользования в международном праве
В источниках международно-правовой охраны окружающей среды не применяется термин «рациональное природопользование». Однако указанное обстоятельство вовсе не означает отсутствия международного сотрудничества в области рационального природопользования.
В науке экологического, международного права подтверждается наличие международного взаимодействия и его существенной роли в обеспечении рационального использования природных благ. Так, помимо международного сотрудничества в области охраны природы и экологической безопасности В.В. Петров выделял международное сотрудничество в области рационального природопользования См.: Петров В.В. Экологическое право России. С. 497.. Л.Д. Прокофьева указывает на естественность процесса развития международных отношений в области обеспечения рационального природопользования См.: Прокофьева Л.Д. Становление и развитие международного экологического права: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 3, 7, 8, 10.. В решении проблем на межгосударственном уровне Е.А. Галиновская признает особое значение совместной деятельности государств в обеспечении эффективного природопользования Правовой механизм обеспечения рационального использования природных ресурсов: монография / Е.А. Галиновская, В.Б. Агафонов, С.А. Боголюбов [и др.]; отв. ред. Е.А. Галиновская. М.: ИЗиСП при Правительстве РФ: Инфра-М, 2019. С. 13 (автор предисловия -- Е.А. Галиновская)..
Полагаем, что рациональное природопользование как оптимальный вариант взаимодействия общества и природы отличается от неистощительного и деградационного природопользования. Только рациональное природопользование приводит к повышению устойчивости экологических систем, улучшению природной среды Например, см.: Лунева Е.В. Правовое обеспечение рационального природопользования и права на природные ресурсы // Экологическое право. 2019. № 3. С. 13..
В международном экологическом законодательстве наряду с охраной окружающей среды часто используются словосочетания: улучшение состояния окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов, повышение стойкости экосистем, восстановление окружающей среды Ссылки на применение этих терминов в конкретных международно-правовых актах и иных документах приведены ниже по тексту статьи. и т.д. В науке обращается внимание на применение международным сообществом организационно-правовых мер не только по сохранению, но и по улучшению качества окружающей среды. Например, О.С. Колбасов указывал, что в деле развития и наращивания международного природоохранительного сотрудничества региональные экономические комиссии Организации Объединенных Наций активно включались в разработку и осуществление мероприятий как по сохранению, так и по восстановлению, улучшению природных условий См.: Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды: монография // Избранное. М.: РГУП, 2017. С. 453, 544..
-правовые акты по вопросам охраны природной среды, по мнению В.В. Петрова, выражают согласованную волю государств-участников не только по сохранению, но и по улучшению природной среды, ее отдельных компонентов См.: Петров В.В. Правовая охрана природы в СССР: учебник. М.: Юрид. лит., 1984. С. 67.. Е.В. Василенко признает, что бережное отношение к природным ресурсам и их рациональное использование обеспечиваются в том числе посредством создания международно-правовых норм См.: Василенко Е.В. Совершенствование международно-правового механизма освоения и использования природных ресурсов // Юридический мир. 2009. № 10. С. 37.. Перечисленные формулировки, закрепленные в международно-правовых актах, признанные в правовой доктрине, характеризуют межгосударственные общественные отношения по улучшению экологических систем, повышению их устойчивости как элементы концепции устойчивого социального развития. Следовательно, в международном праве рациональному природопользованию соответствует деятельность по улучшению состояния окружающей среды, рациональному использованию природных ресурсов, оздоровлению окружающей среды, восстановлению окружающей среды и иным взаимодействиям общества и природы, связанным с повышением устойчивости экологических систем в целом.
2. Становление и развитие международного сотрудничества в области рационального природопользования
К применению организационно-правовых мер по повышению устойчивости экологических систем в качестве одного из основных способов сохранения экологического баланса международное сообщество пришло не сразу. Рассмотрим в хронологическом порядке международные документы (конвенции и иные договоры, декларации, резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и другие акты), которые показывают переходные моменты, когда и как в области международного сотрудничества по окружающей среде стали появляться организационноправовые меры по повышению устойчивости экологических систем.
Первая международная экологическая конференция -- Конференция по международной охране природы -- состоялась в г. Берне 1719 ноября 1913 г. Несмотря на то что она не стала важной вехой в кодификации международного экологического права (не было заключено соответствующего документа) См.: Копылов М.Н., Кузьменко Э.Ю. Кодификация международного экологического права: некоторые вопросы теории // Вестник РУДН. Серия: Юридические науки. 2005. № 1. С. 104. См.: Абашидзе А.Х., Солнцев А.М. Первая международная экологическая конференция -- Конференция по международной охране природы (Берн, 1913 г.) // Экологическое право. 2006. № 4. С. 4., главным ее итогом стала идея необходимости международного сотрудничества для защиты окружающей среды, впервые прозвучавшая на межгосударственном уровне при широком представительстве государств11. Разумеется, ни о каких интернациональных действиях по улучшению окружающей среды тогда еще не могло идти и речи.
В последующем неправительственные международные организации поднимали преимущественно вопросы о том, как остановить ухудшение окружающей среды, практически без привязки к мероприятиям по обеспечению устойчивости экологических систем. Здесь следует обратить внимание на две резолюции Генеральной Ассамблеи ООН -- № 1831 (XVII) от 18.12.1962 и № 2398 (XXIII) от 03.12.1968.
В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 1831 (XVII) от 18.12.1962 «Экономическое развитие и охрана природы» Сайт ООН: резолюции Генеральной Ассамблеи, 17-я сессия. из семи рекомендуемых подпунктов в области охраны природы шесть (пп. «b» -- «g») сосредоточены исключительно на сохранении природы, и только подпункт «а» посвящен одновременно и мерам по сохранению природы, и мерам по восстановлению, обогащению и рациональному использованию природных ресурсов, увеличению их продуктивности. В данном случае организационно-правовые меры по повышению устойчивости экологических систем, улучшению природной среды просматриваются, однако они сформулированы размыто.
В Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 2398 (XXIII) от 03.12.1968 «Проблемы окружающей человека среды» Сайт ООН: резолюции Генеральной Ассамблеи, 23-я сессия. констатируется существенное ухудшение качества окружающей среды и освещаются негативные последствия для человека. Принимается решение о созыве в 1972 г. Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды. Обращает на себя внимание то обстоятельство, что в указанном документе не упоминается ни рациональное использование природных ресурсов, ни деятельность по улучшению экологической обстановки.
Следующий год становится переходным для признания организационно-правовых мер по повышению устойчивости экологических систем в рамках международного природоохранного сотрудничества. Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН № 2581 (XXIV) от 15.12.1969 «Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды» Сайт ООН: резолюции Генеральной Ассамблеи, 24-я сессия. связала главную цель конференции не просто с охраной окружающей среды, а уже с защитой, улучшением, восстановлением и предотвращением ее загрязнения. После провозглашения улучшения окружающей среды в качестве основного направления ее охраны в последующих резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН важное значение стало придаваться именно мерам по улучшению окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов. Так, в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 2657 (XXV) от 07.12.1970 «Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды» Сайт ООН: резолюции Генеральной Ассамблеи, 25-я сессия. говорится о необходимости применения мер для улучшения окружающей среды человека. В документе отдельное место отведено поощрению деятельности, способствующей сохранению экологического баланса.
Важность рационального использования окружающей среды для будущего человечества признана в Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН № 2849 (XXVI) от 20.12.1971 «Развитие и окружающая среда» Сайт ООН: резолюции Генеральной Ассамблеи, 26-я сессия. . Там же высказана убежденность в том, что «рациональные процедуры планирования... являются важным средством достижения нужного равновесия между потребностями развития и потребностями сохранения и улучшения окружающей среды», а проблемы окружающей среды представляют собой результат недостаточного развития рационального использования природных ресурсов. В документе обращено внимание на дополнительную техническую помощь и финансирование развивающихся стран, с тем чтобы они «смогли провести такие новые и дополнительные мероприятия, которые можно предусмотреть в качестве средств защиты и улучшения окружающей среды». Подчеркнуто, что план действий и предложений о мероприятиях по проблемам окружающей среды должен включать меры и по сохранению, и по улучшению условий окружающей среды. Генеральная Ассамблея призывает укреплять международное сотрудничество в области рационального использования природных ресурсов и сохранения экологического баланса (п. 1). Отдельное внимание уделяется мерам по улучшению условий окружающей среды во всемирных масштабах (п. 6), а также мерам по улучшению экологических условий в сельских и городских районах развивающихся стран (п. 7).