Кафедра административного и финансового права
Оренбургский государственный университет
К вопросу определения правовой природы финансового контроля в условиях модернизации экономических институтов
Зурбашева Е.В., Идигенова А.А., студенты
Научный руководитель: Чепрасов М.Г.,
канд. юрид. наук, доцент
Финансовый контроль представляет собой одну из важнейших категорий финансового права. Статья направлена на изучение теоретических основ финансового контроля как в зарубежных странах, так и в России. Рассматриваются примеры того, как и каким образом он действует в законодательной базе. Указано, что является слабым звеном в финансовом контроле. Материалы статьи могут быть полезны как для студентов юридического факультета, так и для студентов экономических факультетов.
Ключевые слова: финансовый контроль, категория, финансово-хозяйственная деятельность, предприятия, законодательство.
Финансовое право - это отрасль российского права, предметом которого являются общественные отношения по формированию, распределению и использованию денежных фондов государственных и муниципальных образований. Наличие данных правовых категорий характерно, как и любой отрасли права, так и финансовому праву. Для рассмотрения данного вопроса правовых категорий необходимо произвести анализ возможности выделения категорий в частных науках.
Многообразие системных подходов к пониманию сущности финансового контроля и его роли в современном мире предопределило неоднозначность его структуры, а составляющие его элементы неоднородность и многообразие хозяйственного комплекса и специфических организационно-правовых форм хозяйствующих субъектов делают невозможным формирование его единой целостной концепции.
Величина (аксиология) контроля определяется, во-первых, тем, что она позволяет с разумной степенью определенности судить о достижении цели, а, во-вторых, вовремя принимать решения и корректировать деятельность в случае отклонения от идеала (цели).
При определении природы финансового контроля различные подходы не столько отражают попытки дать универсальную формулу этого понятия, сколько являются результатом рассмотрения этого явления, представляют различные научные области - политические, правовые, философские, управленческие.
Обоснованное мнение, учитывая повышение места и роли финансов в обеспечении жизнедеятельности государства, эффективного функционирования предприятий и благосостояния населения, все большее внимание уделяется углубленному исследованию вопроса финансового контроля.
Первоначально термин «категория» развивался в процессе становления философии как науки, и использовался философами во взаимосвязи с формами мышления, но это не только формы мышления, но и базовые понятия. Постепенно для каждой науки сформировалась своя система категорий, определений и терминов, в том числе и юридическая. Важно указать, что для любого учения используемые понятия являются неравными по своей значимости, уровню важности влияния на неё, следовательно, по своей роли в познании процессов, происходящих в данной науке. Таким образом, можно сказать, что одни юридические понятия могут быть признаны категориями, а другие нет.
Затрагивая системы категорий современного российского права, необходимо отметить, что они регулярно видоизменяется. Именно это создает обширную область для научной деятельности, проводятся научные конференции и форумы, посвященные нашей теме, что дает возможность говорить об актуальности этого направления.
Финансово-правовые категории значительно отличаются от других понятий отраслей права. Несмотря на то, что наука финансового права имеет довольно продолжительную историю, говорить о полностью сформированной системе ее правовых начал не следует. Практически любое понятие финансового права в то же время может выступать как институт, подотрасль и даже отрасль права: бюджетное право, налоговое право, государственный кредит и другие.
Итак, прежде чем говорить о понятии финансового контроля, целесообразно обратиться к истории его развития.
Рассмотрение теоретических основ финансового контроля Российской Федерации началось в 1990-е гг. с изучения зарубежных положений. Проблемами методологии финансового контроля зарубежом занимались ученые Р. Адамс, Э. Аренс, Дж. Лоб- бек, Р. Додж, Д. Ирвин, Дж. Робертсон и другие. В России данную категорию исследовали В.В. Бурцев, Е.Ю. Грачева, Т.Г. Нестеренко, В.Г. Пансков, С.О. Погосян, М.В. Романовский, Н.М. Сабитова, С.В. Степашин, Л.А. Муравьева, П.В. Черноморд, С.О. Шохин, Т.И. Яшина и другие [9].
Рассматривая финансовый контроль на примере стран Европы, следует отдельно выделить в этом плане Германию. В целом, государственный финансовый контроль осуществляется такими органами, как Федеральная счетная палата и счетные палаты земель Германии.
Государственный финансовый контроль счетных палат, как федерального значения, так и земельных, осуществляется в Германии в направлении проверки соблюдения действующего законодательства, правильности ведения счетов, а также в направлении определения экономической эффективности всех параметров. В соответствии с этим проводится проверка, в ходе которой выясняется, соответствуют ли отчетные данные об исполнении бюджета суммам, которые сопровождаются ведущими данными, расположенными в бухгалтерских книгах. Кроме того, проверяется соответствие предельной точности документов, удостоверяющих расходы и доходы, а также исследование рентабельного и экономного применения капитала и потенциальности осуществления задач иными - результативными способами. В рамках современности именно в США наблюдается наличие самой внушительной финансовой системы, предполагающей наиболее многогранную и упорядоченную систему финансового контроля. Осуществление данного контроля происходит за счет мониторинга за соответствием федеральных финансовых и банковских законов, определения условий регистрации уставов кредитных организаций и осуществления надзора за образованием и ликвидацией национальных банков.
Обращаясь к опыту зарубежных стран, рассмотрим финансовый контроль во Франции, основные задачи которого представлены следующим образом. Для начала, происходит определение соотношенля бюджетного прогноза целям общеэкономического развития, а именно - оценка качества и реальности бюджета - концепций, разработок при определениг бюджетного выбора, обоснованности решений. Иг- лее устанавливается соответствие между заявленным бюджетом и его реальным исполнением.
По вопросу определения финансового контроля сложилась система многообразных воззрений ученых, которые представляется целесообразным изучить поэтапно.
Центральное место в деятельности НК РКИ (Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции) СССР занимали аспекты развития тех сфер промышленности, с помощью которых без издержек возможно сжать область потребности в импорте. Данное обстоятельство имело место быть ввиду того, что нужды индустриализации и реконструкции промышленности импорта товаров в СССР заключали в себе особенность к постоянному росту. По сравнению с 1925 г., к концу 1931 г. он возрос более чем в 1,5 раза. В общем объеме импорта резко возросла доля металлов, металлоизделий, оборудования, машин, что представлено ниже в круговой диаграмме [14]:
Рисунок 1 - Рост объема импорта
правовой финансовый контроль
Впервые в науке финансового права термин «финансовый контроль» употребляется такими учеными, как С.А. Котляревский и Э.Э. Понтович. Согласно их позиции, финансовый контроль - это осуществление надзора за документацией по поводу доходов и расходов по общегосударственному бюджету и по обороту всех денежных и материальных ценностей. Также данные ученые проводили четкую грань между государственным и финансовым контролем, последний, по их мнению, проводился исключительно в конкретной области государственной жизни, а именно - в сфере исполнения государственного бюджета[7].
Приняв во внимание вышеуказанное разграничение, Государственная Дума приняла Федеральный закон «О Федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов», где отчетливо представлен пример исполнения государственного бюджета финансового контроля. Функция исполнения бюджета, именно на федеральном уровне, принадлежит Федеральному казначейству. В проекте, одобренном правительством, прогнозируемые доходы в 2018 году должны были составить 15 трлн 182 млрд руб., расходы - 16 трлн 515 млрд руб. К третьему чтению в Государственной Думе доходы были увеличены до 15 трлн 258 млрд руб., расходы - до 16 трлн 529 млрд руб. Прогнозируемый общий объем доходов федерального бюджета на 2019 год составляет 15 554 600 080,3 тыс. рублей и на 2020 год в сумме 16 285 418 472,0 тыс. рублей; общий объем расходов федерального бюджета на 2019 год в сумме 16 373 747 072,8 тыс. рублей и на 2020 год в сумме 17 155 263 149,4 тыс. рублей, в том числе условно утвержденные расходы в сумме 428 881 578,7 тыс. рублей [3].
Следовательно, мы приходим к выводу, что благодаря финансовому контролю существует возможность как анализа статистики конкретного временного промежутка, так и установления предполагаемой характеристики предложенных данных для дальнейшего подведения итогов.
Современные ученые также проводят исследования по данной теме. Так, профессор В.Т. Батычко определяет финансовый контроль следующим образом. Это осуществление надзора за финансовой и хозяйственной деятельностью хозяйствующих субъектов, предусматривающее обязательство исполнения иных видов контроля за осуществлением хозяйственной деятельности, таким образом, затрагивая систему тех хозяйственных отношений, которые находятся в прямой зависимости от размеров фондов денежных потоков [11, с. 62-65]. В качестве примера здесь выступает Фонд социального страхования Российской Федерации. Федеральным законом «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» был утвержден отчет об исполнении бюджета Фонда социального страхования Российской Федерации за 2018 год. Проведя анализ бюджета, можно заметить, что общий объем доходов бюджета Фонда составил 708 905 255,7 тыс. рублей, а расходы составили 736 603 500,1 тыс. рублей. Общий объем доходов бюджета Фонда на 2019 год в сумме 739 665 415,0 тыс. рублей и на 2020 год в сумме 774 262 272,4 тыс. руб., а объем расходов бюджета Фонда на 2019 год в сумме 775 393 314,2 тыс. руб. и на 2020 год в сумме 811 017 075,6 тыс. руб. [2].
Возвращаясь к мнениям ученых в отношении финансового контроля, следует обратить внимание на еще одно достаточно обширное определение, которое было дано советским и российским академиком Международной академии наук высшей школы Н.И. Химичевой. Она трактовала финансовый контроль как осуществление надзора за законностью и рациональностью действий, которые исполняются в сфере образования, распределения и исполнения денежных фондов государства и муниципальных образований для повышения результативного социально-экономического развития страны и ее регионов [13, с. 768].
Кроме того, в своей работе Е.Ю. Грачева определяет финансовый контроль на стыке двух аспектов. Во-первых, финансовый контроль - составной элемент системы государственного управления, который является комплектующей частью политики страны. Во-вторых, сам финансовый контроль можно трактовать как управленческую деятельность, которая имеет свои методы, способы, формы реализации [5].
В дальнейшем понятие, сформулированное Е.Ю. Грачевой, было уточнено и дополнено в учебном пособии по финансовому праву, которое было написано вышеназванным автором совместно с профессором Э.Д. Соколовой и доцентом М.Ф. Ивлиевой. Данные ученые предлагают следующее определение. Финансовый контроль - это урегулированное законодательством функционирование государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, хозяйствующих субъектов и других лиц по надзору достоверности и корректности финансового планирования, последовательности и наполненности поступления доходов в определенные фонды денежных средств, точности и результативности их использования.
Таким образом, выше представленная трактовка определения рассматриваемого термина углубляет предмет проверки, осуществляемой субъектами. В проверку включается не только соблюдение законности, но и непосредственное осуществление финансовой деятельности, например, финансовое планирование или использование денежных средств.
Вслед за Е.Ю. Грачевой, Э.Д. Соколовой и М.Ф. Ивлиевой, А.Н. Козырин также предпринимал попытки расширить данный термин. Так, он полагал, что финансовый контроль - это реализованная деятельность государственных и негосударственных органов с применением соответствующих координационных средств и способов, которые на законодательном уровне обладают определенными полномочиями для определения легитимности и подлинности финансовых операций и мониторинга экономической результативности финансовохозяйственной деятельности, а также обнаружения нового потенциала ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и сохранности государственной собственности [12].
Так, в свою очередь, Ю.А. Крохина трактует определение финансового контроля следующим образом. Она рассматривает его по большей части как контроль, осуществляемый государственными и муниципальными органами. По ее мнению, он призван, в первую очередь, охранять и обеспечивать права государства и муниципальных образований и является способом организации обратных связей, благодаря которым государственные или муниципальные органы получают информацию о ходе выполнения принятых ими нормативных правовых актов [8, с. 720].
Согласно точке зрения М.В. Махровой, финансовый контроль является формой реализации контрольной функции финансов и важнейшим средством обеспечения законности в финансовой и хозяйственной деятельности [10].
Хотелось бы обратить внимание и на определение понятия «финансовый контроль», сформированное доцентами А.Ю. Ильиным и М.А. Моисеенко. Так, они трактуют финансовый контроль как своеобразный вид функционирования уполномоченных государственных органов и хозяйствующих субъектов, деятельность которых регулируется на законодательном уровне и нацелена на осуществление надзора за достоверностью и корректностью финансового планирования, последовательностью и наполненностью поступления доходов в определенные фонды денежных средств, точностью и результативностью их применения, а также проведение вынужденных отчуждений в бюджетную систему, определение обстоятельств для применения мер ответственности за нарушение финансового законодательства. Нам представляется, что вышеуказанный термин является неполным, т. к. не содержит исчерпывающий список субъектов, которые проводят финансовый контроль. Между тем, данное определение многогранно определяет, что содержится в предмете надзора при проведении финансового контроля [6, с. 14-23].