Уральского федерального университета имени первого Президента России Б.Н. Ельцина
Институт государственно-частного партнерства в России: проблема эффективности управления
Городнова Н.В., профессор кафедры правового регулирования экономической деятельности, доктор экономических наук,
Березин А.Э., аспирант кафедры правового регулирования экономической деятельности
г. Екатеринбург
Аннотация
В статье в русле нового Федерального закона №224 "О государственно-частных партнерствах, о муниципально-частных партнерствах в Российской Федерации", вступившего в силу с 1.01.2016 г., рассматриваются актуальные вопросы развития нормативно-правовой базы государственно-частного партнерства, повышения эффективности управления партнерством. Как наиболее рациональная предложена динамическая модель управления
Ключевые слова: институт, государство, инвестор, государственно-частное партнерство, управление, эффективность, модель управления
Основное содержание исследования
В современных условиях назрела необходимость осуществления институциональных реформ и преобразований, направленных на изменение общей парадигмы экономической и инвестиционной политики России в целях преодоления существующих негативных структурных изменений. В этом вопросе важной практической проблемой является то, каким интересам государство в перспективе окажет поддержку. В настоящее время основной задачей является создание условий сохранения экономической устойчивости и развития стратегически важных интегрированных структур, деятельность которых обеспечивает рост занятости, доходов населения, налоговых поступлений и пр. Проблемой государственной политики становится и формирование нормативно-правовой базы, направленной на регламентацию новых форм экономического сотрудничества частного бизнеса и государства в целях привлечения финансовых ресурсов частных компаний при создании и развитии социальных и инфраструктурных проектов. Благодаря этому государство, в том числе, пополняет перечень эффективных методов управления принадлежащей ему собственностью, перекладывая данную функцию на частный сектор.
Из многообразия взаимодействий государства и частных компаний существенный интерес представляет форма государственно-частного партнерства, отличающаяся соединением принципов институционального равенства, имущественной самостоятельности участников, перераспределения рисков, а также объединением научно-технического, производственного, финансового потенциалов партнеров.
В соответствии с Федеральным законом № 224 к классифицирующим признакам государственно-частного партнерства (ГЧП) относятся [1]:
1) цель создания ГЧП - наиболее эффективная реализация приоритетных национальных проектов и программ при полном или частичном финансировании частным бизнесом;
2) субъектный состав (публичный партнер - государство, и частный партнер (частный бизнес) [5];
3) объекты ГЧП - объекты недвижимого и движимого имущества, находящиеся в сфере государственного контроля;
4) правовая форма реализации проекта ГЧП - долгосрочный, смешанный гражданско-правовой договор, поименованный в ФЗ № 224 соглашением о государственно-частном партнерстве (соглашением о муниципально-частном партнерстве (МЧП)). В ст.6 ФЗ № 224 названы обязательственные элементы соглашения о ГЧП (МЧП), содержание которых соответствует лучшим международным практикам по реализации проектов ГЧП [1].
К специфическим факторам формирования и функционирования ГЧП следует отнести различные проявления и связи сторон управления между собой и с внешней средой, включая и государство, как партнера в реализации проектов ГЧП. Это относится к той части системы управления ГЧП, где возможно и проявлено так называемое взаимовлияние одного элемента системы управления на другой. К примеру, такая взаимосвязь наблюдается между организационными формами и методами управления, и материально-технической основой управления (средствами управления).
В связи с вышеизложенным, авторами исследования сформулированы следующие гипотезы об эффективной системе управления ГЧП:
гипотеза о двойственной природе государства;
закономерность и требование единства организационно-методологических основ управления на всех уровнях иерархии государственно-частного партнерства (всех структурных подразделений и участников партнерства);
закономерность совместимости технических средств управления в подразделениях (участников ГЧП, и уровнях иерархии системы управления ГЧП). Речь может идти об электронном документообороте, средствах связи, ноу-хау и пр.;
закономерность и единство оценки эффективности инвестиционных проектов ГЧП (закон Федеральный закон о ГЧП-224 требует разработки методики оценки эффективности проектов ГЧП) [1]. Кроме того, считаем, что необходима разработка системы показателей (индикаторов) эффективности управления ГЧП в целом [4];
закономерность соотношения располагаемого и необходимого времени реализации проектов ГЧП, в частности, реализации проектов ГЧП в сжатые сроки (условия дефицита времени), в разумные, определенные государством, законодательством и технологиями сроки реализации проекта, а также в условиях избытка времени;
закономерность эффективности управления проектами ГЧП от объема и качества располагаемой информации.
Рассмотрим некоторые выдвинутые гипотезы в контексте решения проблемы повышения эффективности системы управления ГЧП в целом, и проектами ГЧП, в частности.
Двойственная природа такого партнера ГЧП, как государство, обусловлена тем, что государство является одновременно и участником государственно-частного партнерства, и его внешним окружением, формирующим внешнюю по отношению к ГЧП среду, в том числе и нормативно-правовое поле функционирования ГЧП в рамках реализации приоритетных инвестиционных проектов. Такой "двойственный" характер государства продемонстрирован на рисунке, на котором приведена детальная декомпозиция взаимосвязей участников государственно-частного партнерства, партнерства и внешнего окружения, партнерства и государства: 1 - ядро, включающее государство, проектно-изыскательские и научно-исследовательские институты, частных инвесторов, промышленные предприятия, специализированные компании, кредитные учреждения и пр., объединенные в экономическую систему - государственно-частное партнерство; 2 - ближнее окружение ГЧП, состоящее из следующих элементов: финансово-кредитные учреждения, инвестиционные компании, поставщики, автотранспортные компании, местные органы государственной власти, производственная и социальная инфраструктуры и др.; 3 - дальнее окружение, состоящее из следующих элементов: федеральные органы государственной власти, инновационная среда (вузы, консалтинговые компании и пр.), страховые, риэлтерские и оценочные компании, иностранные инвесторы.
Новые технические средства сбора, обработки и систематизации достоверной информации о проекте и деятельности ГЧП, условиях его реализации, состояния рынка и общего состояния политической, экономической и законотворческой систем в стране дают объективные условия и предпосылки для повышения эффективности управления ГЧП. Это достигается только в том случае, если по мере насыщения органов управления ГЧП новыми техническими возможностями соответствующим образом будут трансформироваться и системы управления предприятий - участников ГЧП, а также методы их работы в ходе реализации приоритетных проектов. При этом необходимо наличие прямой и обратной связи между системой управления ГЧП и предприятиями-партнерами, с одной стороны, и материально-технической базой (оснащенностью информационными технологиями), - с другой.
В целях обеспечения четкой работы ГЧП в целом, повышения эффективности управления проектами ГЧП должна быть строгая унификация организационных структур предприятий-участников ГЧП, как по вертикали, так и по горизонтали. Вместе с тем, проявление данной закономерности требует постоянного совершенствования системы управления, внедрения новых информационных технологий, и планомерной подготовки высококвалифицированных управляющих кадров ГЧП.
Закономерно и требование единства организационно-методологических основ управления на всех уровнях иерархии государственно-частного партнерства (всех структурных звеньев и участников партнерства). Это отражает взаимосвязи структурных форм и методов управления во всех подразделениях ГЧП. Методологические основы построения и функционирования всех систем управления ГЧП, принципы организации и управления и методы работы подразделений при реализации проектов ГЧП должны быть идентичными и общими на всех уровнях иерархии системы управления ГЧП (закон Эшби) [2].
Знание данной закономерности необходимо при использовании автоматизированных систем управления. Централизованное управление ГЧП предполагает общность систем управления предприятий, соединенных на различных уровнях иерархии автоматизированной системы управления ГЧП. Знание данной закономерности позволяет научно обосновать структуру системы управления деятельностью ГЧП, обеспечивать взаимодействие между органами управления на всех уровнях и во всех подразделениях ГЧП. Следствием реализации данной закономерности может стать разработка рекомендаций и направлений, а также мероприятий по повышению эффективности управления государственно-частным партнерством в целом в конкретных условиях, с учетом специфической особенности отрасли и региона.
Закономерность сохранения пропорциональности и оптимальной соотносительности всех элементов системы управления ГЧП отражает связи и зависимости как между отдельными звеньями (элементами) системы управления ГЧП, так и внутри каждой структурной единицы (предприятия и организации). Каждая система управления независимо от степени сложности и места в общей системе управления ГЧП представляет собой комплекс элементов, между которыми должна поддерживаться пропорциональность и оптимальная соотносительность. Как известно, любая сложная система управления может быть представлена в виде элементарных подсистем, каждая из которых включает в себя следующие элементы: орган управления (например, орган управления ГЧП в целом), объект управления (предприятие-участник ГЧП или конкретный инвестиционный проект ГЧП (см. ФЗ-224); нижестоящие органы управления (органы управления структурных подразделений предприятий-участников ГЧП); каналы прямой и обратной связи для передачи информации [2].
По каналу прямой связи от органов управления ГЧП поступает распорядительная информация. По каналу обратной связи идет реакция предприятий-участников проекта. Теория больших систем доказывает [5], что без закономерности пропорциональности и оптимальной соотносительности элементов система управления в целом не может функционировать эффективно или остановится вообще вследствие возникновения тормозящих работу всей ГЧП элементов. В целях успешной реализации данного закона необходима выработка адекватной нормативной базы. Его нельзя понимать слишком узко, относя только к органам управления, рабочим группам или техническим средствам управления. Он действует и в такой сфере управленческого труда, как соотношение прав и обязанностей органов управления и должностных лиц. Указанный закон учитывает соответствие имеющегося времени на выполнение поставленных целей и задач в имеющихся российских условиях и времени, необходимого для достижения поставленных целей.
В настоящее время Россия находится в самом начале решения проблем, связанных с созданием финансово-экономических условий и нормативных предпосылок эффективного управления ГЧП. Тому подтверждение вступивший в силу с 01.01.2016 г. Федеральный закон № 224 о государственно-частных партнерствах [1]. В целях вывода российской экономики из финансового кризиса и формирования условий для эффективной деятельности предприятий, необходимо применение эффективных систем управления ГЧП. Сегодня, в условиях нестабильной экономики в РФ, крайне важно и необходимо пересмотреть существующие в крупных корпоративных структурах России принципы менеджмента, и, в частности, внедрить в ГЧП системы управления с использованием современных достижений информационных технологий.
государственное частное партнерство правовая база
Необходимость адаптации систем управления ГЧП к современным условиям экономической неустойчивости также подтверждается и тем фактом, что проблемам развития и управления ГЧП не уделено особого внимания в специальной и научной литературе. В частности, остается незаполненной ниша, посвященная экономико-математическому моделированию стабильности функционирования и эффективности управления ГЧП.
В целях разработки адаптивной модели системы управления ГЧП необходимо ввести и проанализировать понятие "управление ГЧП" - это "процесс планирования, организации, мотивации и контроля, необходимый для того, что сформулировать и достичь" [3] поставленные перед компанией цели. Иными словами, процессом управления называется процесс воздействия одной системы на другую, обеспечивающий ее устойчивое функционирование. Поэтому под управлением ГЧП следует понимать сознательное, целенаправленное воздействие со стороны системы управления ГЧП на людей и экономические объекты (предприятия-участники ГЧП), "осуществляемое с целью направлять их действие и получить желаемый результат" [3].