Сочинский государственный университет
Институт двойного гражданства в российском законодательстве: проблемы и перспективы
Багдасарян Сусанна Джамиловна, доктор исторических наук,
доцент кафедры теории и истории государства и права,
Петрова Светлана Владиславовна, доктор политических наук,
доцент кафедры теории и истории государства и права,
Толчанов Александр Александрович, бакалавр
Аннотация
Правовой анализ института двойного гражданства, закрепленный в конституционном законодательстве Российской Федерации, дает возможность рассмотреть властный механизм регулирования положения лиц, имеющих гражданство двух или более государств. В статье рассматриваются вопросы реализации данного института и перспектив его развития в национальной правовой системе на основе историко-правового дискурса, исследуются проблемы двойного гражданства применительно к практике Российской Федерации.
Целью исследования выступает изучение перспектив развития института двойного гражданства в современной России. Авторы оперируют в работе как общенаучными методиками, так и юридическими, используя историко-правовой, сравнительно-правовой и формально-юридический методы. Источниковедческой базой выступило международное и национальное законодательство.
Рассматривается вопрос о дальнейшей возможности расширения института бипатризма в Российской Федерации в рамках интеграции государств на евразийском пространстве.
Ключевые слова: Конституция РФ; российская правовая система; Закон о гражданстве Российской Федерации; законодательная практика; гражданство; двойное гражданство; бипатризм; гражданин; Российская Федерация.
Институт двойного гражданства является достижением современных демократий и международных стандартов института прав и свобод человека и гражданина. Но при этом регулирование бипатризма в национальных правовых системах вызывает множество вопросов и дискуссий как в научной профессиональной среде, так и в политических, общественных объединениях, особенно правозащитных. Следствием этого историко-правовой дискурс изучения института двойного гражданства ставит немало теоретических вопросов юридической природы правового явления бипатризма в конституционном праве и практической реализации института в условиях защиты государствами своих суверенных прав и распространения политической власти на граждан (подданных).
Проблема бипатризма широко освещена в юридической науке. В современный период такие исследователи-правоведы, как А. Б. Аксенов, Т. Торосян, М. Н. Алиева, С. С. Симоненко, А. Н. Берглезов [1] определяют прогресс института двойного гражданства в процессе становления новых суверенных государств новейшего времени.
Конституционалисты подчеркивают, что для правовой и политической оценки позитивных и негативных сторон института двойного гражданства и его реализации нужен всесторонний анализ проблем национальной безопасности, дипломатического и консульского покровительства, реализации воинской повинности, государственной службы, налоговых платежей и т. д. Поэтому формирование у граждан четкого представления об институте двойного гражданства, перспективах реализации прав и свобод, политических и правовых возможностях, решение связанных с этим задач требуют комплексного исследования функционирования этого института.
Институт гражданства является одним из элементов правового статуса личности и базовой частью взаимоотношений государства и личности, что закреплено в международном и конституционном законодательстве стран мира (Европейская Конвенция о гражданстве ETS №166. - 1997. - 6 ноября.; Международная Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации. - 1966. - 7 марта. и др.). Только благодаря институту гражданства возникает публичная и правовая связь между государством и отдельным индивидом, которая и даёт основание развитию прав и обязанностей с обеих сторон. Это является классической формулой в выстраивании правоотношений между субъектами конституционного права.
Исследователь Д. К. Даудова [2] подчеркивает, что в Российской Федерации наиболее актуальной проблемой института двойного гражданства является сложное правовое положение лица, обладающего гражданством двух или более государств, так как у гражданина возникают как двойные права, так и двойные обязанности. Категории лиц, имеющих гражданство двух и более государств, обладают более сложным правовым положением, так как зачастую образуются коллизии при использовании ими прав и исполнении обязанностей по отношению к странам, в которых они являются гражданами.
В дореволюционный период в российской государственности отрицалась возможность двойного подданства. Но при этом в законодательстве Российской империи в XIX в. устанавливалась такая категория населения, как иностранцы, имеющие российское подданство. Их правовой статус отличался от статуса подданных Российской империи, не имеющих такого положения. Отличия выражались, прежде всего, в ограничении прав государственной службы, что отмечено в исследованиях А. М. Тесленко [3].
В советском государстве строго придерживались принципа непризнания и невозможности бипатризма. Политическая и правовая система СССР предусматривала для советского гражданина только принцип единого и единственного института гражданства. Во всех законах о гражданстве СССР двойное гражданство отвергалось [4]. В 1920 - 1930е гг. в конституционных актах СССР регламентировалось, что иностранные граждане, принятые в гражданство СССР, не могут пользоваться правами и не несут обязанностей, которые связаны с гражданством другого государства [5]. Однако не прописывался прямой запрет на нахождение лица одновременно в советском гражданстве, и гражданстве других стран [6, с. 406]. Еще в 1960-е гг. представители советской юриспруденции при анализе международного права отмечали явление бипатризма, как сложное правовое явление для правового статуса лица, вследствие необходимости соотношения национальных законодательств [7].
Обострение проблем двойного гражданства было связано с окончанием Второй мировой войны, так как имели место такие явления, как перемещение больших групп населения, развитие культурных, социальных и экономических связей между государствами. Данный факт повлиял на политику СССР, вследствие чего были заключены двусторонние договоры об урегулировании вопроса о двойном гражданстве с другими странами. Эти договоры, кроме конвенций, заключенных между СССР и Болгарией, Югославией и Чехословакией, предусматривали, что лица, проживающие на территории одной из договаривающихся стран, имели право выбора гражданства любой из сторон.
Вследствие сложившейся международной практики в отношении бипатризма Закон о гражданстве СССР 1978 г. Закон СССР от 01.12.1978 г. № 8497-ІХ «О гражданстве СССР». [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ESU&n=6821#0608984351225506
(Дата обращения 16.10.2018). закрепил норму, устанавливающую, что за лицом, которое является гражданином Советского Союза, не признается принадлежность к гражданству иностранного государства. Также и Закон о гражданстве СССР 1990 г. не признавал двойного гражданства.
После распада Советского Союза и образования Российской Федерации позиция по этому вопросу кардинально изменилась. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. гарантирует право на двойное гражданство наряду с другими правами и свободами человека и гражданина. В Основном Законе страны установлена норма, признающая двойное гражданство. Согласно ч. 1 ст. 62 Конституции Российской Федерации, гражданин Российской Федерации может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором Российской Федерации Конституция РФ от 12.12.1993 г. (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом попра-вок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398..
Нормы, регулирующие положения, связанные с двойным гражданством, содержаться в Федеральном законе от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» Федеральный закон от 31.05.2002 г. № 62 - ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» // СЗ РФ. № 22. Ст. 2031. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://legalacts.ru/doc/federalnyi-zakon-ot- 31052002-п-62-1^-о/ (Дата обращения 16.10.2018).. Закон от 28 ноября 1991 г. «О гражданстве Российской Федерации», который действовал ранее, декларировал, что за гражданином Российской Федерации не признается принадлежность к гражданству другого государства.
Помимо этого, в предшествующей версии закона было закреплено, что гражданину Российской Федерации могло быть разрешено по его ходатайству иметь гражданство другого государство, с которым был заключен договор. Приобретение двойного гражданства гражданином Российской Федерации в соответствии с установленными законом условиями не меняло его правового статуса. Согласно Закону, он оставался гражданином Российской федерации и не мог быть ограничен в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства.
Ныне действующий Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ
«О гражданстве Российской Федерации» (ред. от 29.07.2017) устанавливает, что гражданин Российской Федерации, который обладает также иным гражданством, рассматривается только как гражданин Российской Федерации. Новеллой в данном законодательном акте является оговорка в отношении случаев, предусмотренных федеральным законом в ст. 6, наличие международного договора. Иное уяснение вопроса двойного гражданства связано с констатацией факта возможного возникновения у гражданина России гражданства другого государства.
Помимо этого, новый закон не предусматривает самостоятельного побуждения гражданина Российской Федерации на приобретение гражданства другого государства, с которым есть соответствующий договор. На основании этого можно сделать вывод, что отношение законодателя к двойному гражданству стало более умеренным, а формулировка закона о двойном гражданстве приведена в близкое к тексту Конституции состояние. Непосредственно это выражается в конституционной норме, согласно которой приобретение гражданином России иного гражданства не приводит к прекращению института гражданства РФ.
Институт двойного гражданства является сравнительно новым в российской правовой системе. Бипатризм как правовое явление в современных реалиях при развитии космополитизма, политической, экономической и правовой интеграции является независимой реальностью для государств, которые входят в состав политических, экономических, таможенных союзов.
В данном случае двойное гражданство может иметь для правового статуса гражданина только преимущества для свободного передвижения. Таким преимуществом может выступать безвизовый въезд в страну второго гражданства и иные государства, с которыми странами его гражданства заключены договоры о свободе передвижения, расширенные права в стране второго гражданства. Однако бипатризм также может вызывать и достаточно серьезные проблемы, такие как двойные воинская повинность, налоговые обязательства, дипломатическая защита гражданина за пределами государства. Исходя из этих фактов, на практике двойное гражданство является одним из наиболее проблемных аспектов гражданства, сложно поддающихся регулированию.
Закрепление института двойного гражданства на конституционном уровне можно считать одним из важнейших проявлений института гражданства в правовой и политической системе суверенной Российской Федерации. Осуществляя данный институт, государство может защитить права и свободы, законные интересы своих граждан, проживающих за рубежом, так как после распада Советского Союза за пределами страны вынуждено оказались миллионы россиян, оставшись без статуса гражданства (Прибалтика), в условиях локальных конфликтов (Кавказ, Азия). Особенно остро для России вопрос стихийной миграции встал в 1990-е гг. в связи с появлением горячих точек бывшего союзного государства и проведением политики «выдавливания» русскоговорящего населения из новых независимых государств. Именно поэтому в Законе РФ от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» в п. а. ст. 19 указывалось правовое обстоятельство, что состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом дает возможность получения гражданства России.
Что касается порядка получения российского гражданства по текущему законодательству, то нормы, регулирующие данный вопрос, являются достаточно чёткими и предусматривают определенный порядок подачи заявления на приобретение гражданства, а также порядок и сроки утверждения соответствующих решений компетентными органами.
Однако необходимо учесть и тот факт, что у российского гражданина второе гражданство может возникнуть автоматически [4].
Так, гражданин может получить второе гражданство в связи с расхождением законодательства государств о порядке приобретения и утраты гражданства. Известно, что в законодательстве государств при решении вопросов о приобретении и утрате гражданства в основу положено два принципа: «право почвы» и «право крови».