Некоторые специалисты, например, как К.С.Бельский, предлагают более развернутую систему принципов административного права, основанную на выделении двух категорий принципов: «конституционных и организационно-функциональных, что, безусловно, продвигает теорию принципов административного права вперед на пути к формированию полноценного перечня принципов отрасли. Если конституционные (политико-юридические) обусловлены положениями Конституции РФ, которые конкретизируются в соответствующих законодательных актах, то организационно-функциональные принципы отражают механизмы построения и функционирования исполнительной власти и государственного управления, государственного аппарата и его звеньев, разделения управленческого труда, обеспечения эффективной административной деятельности в государственных органах». Бельский К.С. О системе административного права. // Государство и право. -- 2013. -- № 3. С. 48.
Под принципами отрасли права в теории понимается совокупность основополагающий идей, представлений, умозаключений, черт и характеристик отрасли, которые лежат в основе формирования ее норм, определяют вектор правового регулирования общественных отношений, составляющих ее предмет, порядок использования приемов и способов, составляющих ее метод, характер, степень и меру вмешательства отрасли права в регулируемые ею отношения.
Таким образом, следует обратить внимание на то, что общие принципы административного права, распространяются на все административные действия и можно проследить их корни в более фундаментальных политических и конституционных принципах.
административный преступление правонарушение законотворчество
Глава 2. Развитие административного права в Российской Федерации
2.1 Становление административного права
В развитии российского административного права принято выделять три этапа: имперский (дореволюционный), советский (постреволюционный) и постсоветский (современный).
«Хотя первые публикации по вопросам деятельности государственной администрации появились в России во второй половине XVIII века, только через сто лет, в конце XIX века, а особенно в начале XX века сформировалась специальная отрасль правовой науки - полицейское право. Большое внимание российские полицеисты уделяли организации государственной администрации в условиях монархии, охране общественного порядка («полицейской» деятельности). Особый вклад в разработку проблемы в предреволюционные годы внесли И.Е. Андреевский, Н.Н. Белявский, Э.Берендте, П.Гуляев, В. Дерюжинский, В.В. Ивановский, В.Н. Лешков, А.С. Окольский, М.К. Палибин, И.Т. Тарасов, И.Шеймин, М.М.Шпилевский. На становление полицейского права значительное влияние оказало также интенсивное развитие полиции и полицейских учреждений». Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник / 4-е изд., пересмотр. и доп. М.: Норма, 2015.
«Фактически появление первых полицейских наказаний, отличных от уголовных и налагаемых без производства следствия и без суда, относится к периоду царствования Екатерины II. Это, в частности, Устав благочиния от 8 апреля 1782 г., Указ от 1 августа 1782 г. «Об исправлении полицейским наказанием воров, укравших меньше 20 рублей». Копытов Ю. А. Административное право: учебник / Ю. А. Копытов. -- 2-е изд., перераб. и доп. -- М.: Издательство Юрайт, 2015. Постепенно такой подход получает все большее развитие. Стремление предать полицейской неправде самостоятельный характер нашло отражение в Уложении Российской империи 1845 г. о наказаниях уголовных и исправительных. Уложение содержало определения преступления и проступка. Правда, разграничение преступления и проступка было недостаточно четким. Не случайно известный русский юрист Н.С. Таганцев акцентирует внимание на споре о делении деяний, запрещенных под страхом наказания, на два вида: уголовные преступления и полицейские нарушения. По мнению Н.С. Таганцева, уголовные и полицейские посягательства представляют собой «особую группу уголовно наказуемых деяний». Таганцев И.С. Русское уголовное право. Т. I. Тула, 2008. В качестве наиболее приемлемого критерия разграничения правонарушений ученый называл уголовную наказуемость деяния.
В Уголовном уложении 1903 г. преступные деяния подразделялись уже на:
а) тяжкие преступления, за которые в законе определено высшее наказание (смертная казнь, каторга) и ссылка на поселение;
б) преступления, за которые устанавливалось в качестве наиболее сурового наказания заключение в исправительный дом, крепость или тюрьму;
в) проступки, влекущие за собой наименее строгие наказания, «самое суровое из которых - арест или денежная пеня». Таганцев И.С. Русское уголовное право. Т. I. Тула, 2008.
До октября 1917 года в России при четкой системе деления преступных деяний рельефность выделения проступков, относимых к сфере административного (полицейского права), была достаточно ограниченной.
С установлением советской власти государственно-партийный аппарат широко использовал меры политической репрессии и внесудебной расправы. За мелкие правонарушения и проступки, а также за одну только принадлежность к определенным социальным группам предусматривалось уголовное наказание вплоть до расстрела.
Сформулированные правительством основные принципы правового регулирования коренным образом повлияли на становление и развитие административного законодательства СССР. Нормы административного права слились воедино с нормами уголовного и уголовно-процессуального права. В 1930-е годы административно-правовая деятельность почти полностью трансформировалась в уголовно-правовую репрессию.
Отечественные ученые-юристы на основании использования критерия общественной опасности и критерия тяжести наказания в конце 1960-х - начале 1970-х годов предлагали разработать Кодекс уголовных проступков, за которые были бы предусмотрены кратковременное лишение свободы на срок до одного года или наказания, не связанные с лишением свободы. В частности, В.М. Дмитрук, стоявший на позиции минимизированной опасности административных нарушений, считал необходимым большую часть менее общественно опасных деяний, расцениваемых действующим уголовным законодательством как преступления, исключить из числа таковых, создав категорию уголовно-правовых проступков. При этом, полагал он, «…следует исходить из того, что проступки - это уголовные правонарушения, тщательно отобранный круг преступлений, имеющих малозначительную опасность». Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права. // Государство и право. -- 2013. -- № 11.
В РСФСР Кодекс об административных правонарушениях был принят в 1984 году. Реформы уголовного и процессуального права Союза ССР сказались на принятии Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях в 1980 году. Таким образом, была осуществлена необходимая кодификация обособленной группы мер, регулирующих вопросы административной ответственности, полномочия субъектов административной юрисдикции и производства по делам об административных правонарушениях.
29 ноября 1991 года комитет конституционного надзора СССР был вынужден принять специальное Постановление о регламентации оснований и пределов ответственности за преступления и административные правонарушения.
Примечательно, что в 1985-1991 годы пределы уголовной и административной ответственности часто колебались: во-первых, смещались в сторону установления уголовной ответственности за административное правонарушение, во-вторых, уголовная ответственность заменялась административной без достаточных оснований, в том числе за деяния, представляющие большую общественную опасность.
Таким образом, пределы уголовной и административной ответственности, границы между ними в советский период определялись не всегда четко, были нестабильны и во многом зависели от колебаний идеологии и политики государственных органов.
В дальнейшем проблема разграничения уголовных преступлений и административных правонарушений в процессе законотворчества и правоприменения стала одной из сложнейших для большинства постсоветских государств, в том числе для современной России.
2.2 Современное состояние административного права
После принятия Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года Советское административное право в его общей части потеряло законодательную значимость и безнадежно устарело. Конституция РФ ввела в оборот новый термин - исполнительная власть, тем самым, подчеркнув провозглашение важнейших политико-правовых принципов конституционного (правового) государства. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.
В настоящее время главное место в государственно-управленческой деятельности занимает:
- реализация государственной политики через программы всех уровней федерации;
- установление и регулирование правовых и организационных основ хозяйственной жизни;
- управление предприятиями и учреждениями государственного сектора;
- регулирование функционирования различных объектов негосударственного сектора;
- координация функционирования национализированного и денационализированного секторов хозяйственного, социально-культурного и административного строительства;
- обеспечение реализации прав (включая их охрану) и обязанностей физических и юридических лиц в сфере государственного управления;
- государственный контроль и надзор за работой управляемой и регулируемой сферой.
В определении предмета административного права РФ учитывают сферу государственного управления и новые проявления государственно-управленческой деятельности, наличие в ней действующего субъекта исполнительной власти (органа), практическую реализацию ими полномочий, предоставленных им для осуществления государственно-управленческой деятельности. В современных условиях управленческие отношения в административно-правовом аспекте могут быть классифицированы с учетом государственного устройства РФ.
«Современное административное право -- право, основанное на непременном учете общественных (публичных) интересов. Оно должно быть правом, обеспечивающим эти интересы; эта отрасль права предоставляет возможность для осуществления прав и свобод человека и гражданина, достижения «общественного блага» (общественного благосостояния)». Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - Ч.1. М.: ТЕИС, 2014. Если попытаться ответить на вопрос: что происходит в настоящее время с наукой и отраслью административного права, то ответом станет информация о преодолении сложившихся в советские годы традиций, доктрин, теорий, точек зрения ученых, представляющих науку административного права.
Реформирование административного права находится в прямой связи с этапами его исторического развития; процесс формирования «нового» административного права не должен рассматриваться вне контекста исторических перемен в государственно-правовом строительстве страны. «Традиции (в том числе и в правовом регулировании) всегда сильны и обусловлены своими внутренними связями, обычаями, обстоятельствами, сложившимися отношениями и взглядами, распространенностью мнений и иными типичными факторами. Сегодня нужно создавать «новый мир» административного права, развивать его традиции. С учетом всего лучшего, достигнутого в системе административно-правового регулирования, новые административно-правовые традиции должны базироваться на современных идеях, доктринах, теоретических достижениях». Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права. // Государство и право. -- 2013. -- № 11.
Ближайшими задачами развития науки административного права следует считать:
а) приведение в соответствие с Конституцией РФ основ государственного управления;
б) формирование нового нормативного массива с обязательной согласованностью с конституционными федеральными законами;
в) развитие управленческих отношений и поиск их правильного соотношения с законами, актами управления;
г) законодательное закрепление нового статуса органов исполнительной власти, сужение сферы ведомственных актов, содержательное изменение функций данных органов, усиление элементов согласования в управленческих отношениях;
д) перевод на новую законодательную основу сфер деятельности, подлежащих нормативно-правовому регулированию (организация исполнительной власти, введение единообразного применения административных норм, перестройка управления экономикой, социально-культурной сферы, а так же сфер безопасности, обороны и внешних сношений);
е) совершенствование нормативного материала административного права требует крупных решений по кодификации процессуальных норм в сфере управления, кодификация потока административных правонарушений с последующим созданием процессуального Кодекса и многое другое.
«Современным целям и задачам правового государства должны соответствовать цели и задачи публичного управления. Новая сущность административного права, по нашему мнению, состоит в том, что административное право регламентирует отношения не только в сферах исполнительной власти и публичного управления, но и в области судебной и законодательной власти. Оно создает правовые средства их организации, эффективного функционирования и необходимого взаимоконтроля. Контрольные полномочия, например, судебной власти (судей и судов), устанавливающие и обеспечивающие режим законности организации и деятельности органов публичного управления и их должностных лиц, ограничивающие произвольное применение правовых норм и исправляющие юридические ошибки, применяются с целью поддержания действия принципа разделения властей и соответствия административной практики признанным стандартам современного правового государства». Габричидзе Б.Н, Чернявский А.Г. Административное право Российской Федерации. М., 2013. -- 13-35с.