Между тем эпоха прошла, а догматы остались, причем они явно перестали отвечать тем вызовам, которые стали острыми и угрожающими для административной системы (эти вызовы не исследовали и не называли, разве что в исключительных случаях: противодействие терроризму, экстремизму, угрозам информационной безопасности), а искусственным образом привнесенные в практику государственного управления юридические конструкции (публичные договоры, юстиция, иск, контрактная система службы и публичных закупок, публичные услуги, предупредительно-профилактические меры и ряд других), надо констатировать, коренным образом не повлияли ни на понимание, ни на повышение эффективности публично-правовой деятельности, они попросту оказались ширмой, за которой так и не сформировалась практика государственного и муниципального управления.
Заранее было понятно, что попытка привнесения чужеродных юридических конструкций была изначально обречена на провал, так как основной целью являлось создание таких юридических инструментов, которые позволяли бы в угоду частным, не совпадающим даже между собой и внутренне противоречивым интересам гражданина поставить систему государственного аппарата. В целом эта «конструктивная карусель» создала череду правовых актов, влияние которых на публично-правовую деятельность, по сути дела, равно нулю, так как подобные предметные воззрения получили свое воплощение на уровне частных формальных проектов, в свою очередь непосредственная практика государственных органов выполняла именно те функции и реализовывала те полномочия, которыми занималась и занимается тысячелетиями.
В итоге такого осмысления юридической деятельности была создана система параллельных нормативов, фиктивных или действительных, первые хотя официально фиксировали, но всячески нейтрализовали эффект от их применения (управленческие договоры, публичные услуги, административные иски), другие, наоборот, реализовывали (регистрация, легализация, лицензирование, обеспечение и распорядительство), несмотря на все препятствия и сложности, обеспечивая стабильность и безопасность, наконец, через тридцать лет бега по кругу ошибка признана и официально утверждено, что предметная плоскость воплощения государственной политики, после выявления смысла и содержания ценностного плана общественной жизни, содержательно начинается не через свободу договора, не через самозанятость, не через фермерство или колхозы, либо фантастические проекты, добровольное отшельничество и прочее воплощение случайных людских прихотей, а с государственного администрирования и формализуется в обязательных требованиях.
Согласно статье 1 Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в РФ [30]» обязательные требования - требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельность, и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы.
Обязательные требования, предусматривающие установление в отношении граждан и организаций разрешительных режимов (в формах лицензирования, аккредитации, сертификации, включения в реестр, аттестации, прохождения экспертизы, получения согласований, заключений и иных разрешений), устанавливаются федеральными законами, а в случаях, определенных федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ, Правительства РФ.
Если еще пару лет назад можно было бы утверждать о «расслоении» подходов в установлении отраслевых правовых режимов, то ныне, по-сути, административная власть не только самостоятельно, но и безапелляционно выбирает зоны контрольнонадзорного и юридикционного влияния; более того, установлен не дифференциальный, а избирательный подход к предмету, который относится к обязательным требованиям, что серьезным образом влияет на формирование механизма реализации конституционного правопорядка, так как отдельные конституционные положения становятся заметными, а другие значимыми, одни более ценными, а другие - менее, но где же критерии такого выбора [31]?
Уровень иерархии правовых актов по их юридической силе, привычный отечественному юридическому мышлению, вовсе не имеет значения, при этом раздельное применение текстов приведенных выше документов не предусматривается. В этой связи такой синтетический источник российского права следует именовать «Перечень актов, содержащих обязательные требования, разрабатывается по отношению к отдельному виду государственного контроля (надзора)» [32].
Между тем вполне достаточным было бы принятие руководства по соблюдению обязательных требований, так как законодатель «расписался» в собственной немощи, то есть установил редуцированные требования, сознательно создавая пробелы в правовом регулировании, порождающие впоследствии нагромождение различных видов и форм правовых актов, в конечном счете, сведенных в единый документ (руководство), где собрана информация, начиная от законодательно установленных обязанностей и ограничений и заканчивая требованиями делопроизводства, сопровождающего выдачу административных документов и совершение административных действий (процедур).
В чем значимость такого подхода: во-первых, устранена застарелая методологическая ошибка вследствие смены социологической парадигмы и определения предмета отрасли права через пресловутые «общественные отношения» на деятельностный; во-вторых, законодательно признано, что не существует отраслей права, а определенный арсенал юридических средств может быть применен оптимально в тех или иных отраслях деятельности, право в целом - это вовсе не предметы, не «общественные отношения», а методы достижения целей деятельности; в-третьих, лимитированы границы применения этих юридических средств, при этом механизм правового регулирования заключается в том, что после определения охраняемых законом ценностей изначально имеющиеся технико-эксплуатационные нормы, регулирующие тот или иной вид деятельности, если имеется риск причинения вреда (ущерба) названным выше ценностям, заменяются на нормы административного права (обязательные требования), за их пределами могут на основе саморегулирования создаваться нормы любых иных отраслей, официально оформляемые вне обязательных требований.
Обязательные требования сами по себе уже являются мерами защиты охраняемых законом ценностей, обеспечение законности их применения в рамках судебной юрисдикции, по всей видимости, должно осуществляться в форме административного судопроизводства, так как имеют место вовсе не споры, связанные с предпринимательской и иной экономической деятельностью, а судебное санкционирование законности административно-правовой регламентации и правоприменения в рассматриваемых отраслях и сферах деятельности - это уже вторичный и последующие уровни регламентации, это вовсе не экономика, а государственное администрирование.
В чем же ключевое изменение подхода к изложению обязательных требований, ведь речь идет лишь о консолидации уже известных правовых актов согласно признакам их видовой соподчиненности?
Во-первых, признается, что нормативность перестала играть решающую роль в выборе значимости и важности источника для регламентации отдельных видов деятельности, вне полноты системы официального документирования деятельности властных инстанций невозможно применение риск- ориентированного подхода, профилактических и контрольно-надзорных мероприятий, а также привлечения к различным видам административной ответственности.
Во-вторых, абсолютная дискреция предоставлена органам исполнительной власти -- авторам перечней правовых актов, содержащих обязательные требования, в выборе относятся ли такие акты полностью или частично к документам, содержащим обязательные требования -- явный приоритет исполнительной деятельности над правотворчеством.
В-третьих, получил свое легализованное закрепление принцип перекрестного администрирования, то есть допустима экстраполяция юридической силы ведомственного акта, исходящего от одного административного органа (уполномоченной организации) для другого (других). Для примера, МВД России одновременно контролирует применение актов Минтранса России [33], Минпромторга России, акты Минздрава России и Минздрава СССР, Ростехрегулирования, Росстандарта [34] и т. д.
Теперь об одной коллизионной ситуации. Обязательные требования относятся к лицензиям, разрешениям, аккредитации, оценке и экспертизе, и государственные и муниципальные услуги касаются того же самого вопроса [35]. Тогда в чем же различие этих двух сегментов правового влияния, где линия демаркации администрирования или регулирования? Видимо, в том, что они принципиально противоположны.
Имели место воззрения об административно-правовом режиме предоставления государственных и муниципальных услуг[36-39], но вряд ли такие выводы можно считать состоятельными, так как это всего лишь организационно-техническая схема приема-выдачи документов, в том числе административных актов, которые автономно приняты уполномоченными властными инстанциями, иначе говоря, те же самые пресловутые МФЦ - всего лишь передаточное звено в бюрократическом механизме, никакой административно-правовой статус они не приобретают из-за того, что выполняют техническую роль получения и вручения уже состоявшихся решений (властных актов).
МФЦ и подобного рода организации и подразделения государственных органов - это лишь альтернативный оператор почтовой связи [40]. Обычно почта доставляет письма, но из-за того, что она направит конверт с судебной повесткой, посылку с продуктами или денежный перевод, она вовсе не становится судом, супермаркетом или кредитной организацией, также организации, оказывающие государственные и муниципальные услуги, не трансформируются во властные инстанции, получая в руки административные документы, судить по-иному - это вульгарный инфантилизм.
Обязательные требования - это приказ, административно-распорядительный акт. Стоит ли его обсуждать? Приказ нужно просто выполнять. Да, еще попутно нужно завершить дискуссию о предмете административного права, так как законодатель уже все сказал, а приказ нужно просто выполнять!
На этом управленческий цикл вовсе не завершен, пора перейти к стадии государственного регулирования. Как это ни странно будет звучать, но все перечисленное к нему не относится, регулирование - антитезис администрирования, поэтому оно заключается в снятии препятствий, созданных административными актами. Например, на основе Решения Коллегии Евразийской экономической комиссии от 02.02.2021 № 10 «Об утверждении Методологии разделения препятствий на внутреннем рынке Евразийского экономического союза на барьеры, изъятия и ограничения и признания барьеров устраненными», где даны следующие классификационные труппы препятствий, порождаемых административными актами:
«барьеры» - препятствия для свободного движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы в рамках функционирования внутреннего рынка Союза и их доступа на рынки государств-членов, возникшие вследствие несоответствия норм законодательства государств-членов либо сложившейся в государствах-членах правоприменительной практики праву Союза;
«изъятия» - исключения (отступления) в части неприменения государством-членом общих правил функционирования внутреннего рынка Союза, предусмотренные его правом;
«ограничения» - препятствия для свободного движения товаров, услуг, капитала, рабочей силы в рамках функционирования внутреннего рынка Союза и их доступа на рынки государств-членов, возникшие вследствие отсутствия правового регулирования экономических отношений, развитие которых предусмотрено правом Союза.
Снятие препятствий возможно и на основании актов стратегического планирования в рамках национальных правовых систем. Например, такое встречается в Распоряжении Правительства РФ от 09.06.2020 № 1526-р <Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию законодательства и устранению административных барьеров в целях обеспечения реализации Национальной технологической инициативы по направлению «Энерджинет» [41]>, Распоряжении Правительства РФ от 21.01.2020 № 40-р <Об утверждении плана мероприятий ("дорожной карты") по совершенствованию законодательства и устранению административных барьеров в целях обеспечения реализации Национальной технологической инициативы по направлению «Маринет» [42]> и т. п.
Говорить о какой-либо системной работе в этом плане не стоит, мало того, и не требуется, так как проведение регуляторной политики носит ситуационный и кратковременный характер, не занимает множества сфер и отраслей деятельности, поэтому примеры внедрения регулятивных средств достаточно ограничены и незначительны количественно: регулятор азартных игр [43], регуляторные послабления Банка России [44], регулирование тарифов [45]. Возможны также другие инструменты регуляторной политики: пенсионное обеспечение, частные коммунальные предприятия, регулирование цен, правила планирования, обязательное автострахование, обязательства по использованию возобновляемых источников энергии, регулирование стандартов [46].
Итак, производства создали необходимый управленческий продукт, процедуры его воплощения в жизнь состоялись, но управленческий цикл можно возобновлять, последовательно шествуя от одного прорывного стратегического решения к другому!