Государственное регулирование и государственное администрирование: соотношение правовых моделей
Осинцев Дмитрий Владимирович
Аннотация
Необходимость возвращения к вопросу о терминологической точности категории «государственное администрирование» вызвана не праздным интересом и не схоластическими упражнениями в изящности словоупотребления для целей построения юридических текстов, а коренным изменением в реорганизации российской правовой системы посредством установления обязательных требований, цикл внедрения которых основан на политической доктрине, формируемой и официально закрепляемой в документах стратегического планирования, а также поддерживаемой гибкими институтами государственного регулирования, позволяющими оказывать всемерную поддержку и содействие отраслям и сферам деятельности, а также отдельным заинтересованным лицам. Подчеркивается, что управленческий цикл представлен как административный процесс на стадии стратегического планирования, как административные производства - на стадии государственного администрирования и как административные процедуры в рамках государственного регулирования отдельных отраслей и сфер деятельности.
Ключевые слова: государственное администрирование, государственное регулирование, обязательные требования, стратегическое планирование
State regulation and state administration: ratio of legal models
Osintsev Dmitry V.
Abstract
The need to return to the issue of terminological accuracy of the category «public administration» is not caused by idle interest and not by scholastic exercises in the elegance of word usage for the purposes of constructing legal texts, but by a fundamental change in the reorganization of the Russian legal system through the establishment of mandatory requirements, the implementation cycle of which is based on political a doctrine formed and formalized in strategic planning documents, as well as supported by flexible institutions of state regulation, which make it possible to provide all possible support and assistance to industries and areas of activity, as well as to individual stakeholders. It is emphasized that the management cycle is presented as an administrative process at the stage of strategic planning, as administrative proceedings - at the stage of state administration and as administrative procedures within the framework of state regulation of individual sectors and areas of activity.
Keywords: public administration, state regulation, mandatory requirements, strategic planning
Если попытаться сформулировать первое из обозначенных понятий на основе лексических традиций современного юридического языка, то вряд ли удастся положительным образом найти подходящие словесные формы и пределы распространения данного способа правового влияния на социальную среду. Весь арсенал правового влияния включают в это обиходное выражение, не считаясь с особенностями объекта влияния и смысла специфики методов воздействия [1-9].
Вместе с тем можно заметить, что основополагающее правило словоупотребления категории «государственное регулирование» в большинстве случаев задействовано там, где речь идет о взаимодействии публичной власти и внешней среды, на которую она оказывает то или иное влияние, чаще всего оно уместно в экономической деятельности.
Допустимым считается следующее понимание: «Государство проникает во все отрасли и сектора национального хозяйства: от финансового сектора и сектора услуг до промышленности и отраслей реального сектора экономики. Причем независимо от того, каково состояние (уровень рентабельности и т. п.) этих секторов и отраслей. Исходя из принятого предмета, механизмом выступает прямое (от прямой национализации до различных форм реприватизации - от полной до частичной - через участие государства в акционерном капитале и т. п.) или косвенное вмешательство государства в деятельность хозяйствующих субъектов» [10] либо предлагается сопоставить это понятие не по существенным признакам, а по второстепенным атрибутам [11; 12].
Иное дело - государственное администрирование, которому всего посвящено не более 10 статей (по версии СПС «КонсультантПлюс») [13-19], чуть более 1500 - в РИНЦ. Неопределенным образом этот термин употребляется в юридических источниках: Распоряжение Правительства РФ от 25.01.2018 № 84-р «Об утверждении Стратегии развития промышленности по обработке, утилизации и обезвреживанию отходов производства и потребления на период до 2030 года», Распоряжение Правительства РФ от 10.05.2016 № 868-р «О Стратегии развития промышленности строительных материалов на период до 2020 года и дальнейшую перспективу до 2030 года», - где он (термин) лишь назван, но содержание его остается неопределенным.
В доктринальных источниках под государственным администрированием понимается создание структур публичной организации и оптимизация организации их деятельности, сдерживание экономических процессов и защита участников рынка, формирование правового механизма обеспечения безопасности в отдельных отраслях деятельности; такие характеристики представляются как всеобъемлющие, хотя в реальности это скудные и односторонние фразы. Иные же авторы, создается впечатление, что лишь называют категорию «государственное администрирование», пугаясь ее раскрывать, прикасаются к ней как к кипящему «котлу противоречий», тем самым пытаясь всерьез поговорить об актуальной проблеме правоведения, лишь обозначают ее в абстрактных выражениях, не только не разрешая, но и не обозначая сути заявленной проблематики.
Оригинальный выход из создавшейся затруднительной ситуации находит А. Н. Жеребцов, утверждая, что «введение новой категории "государственное администрирование'^ вносит в административно-правовую науку нового содержания при осуществлении деятельности исполнительной власти (государственной администрации), ее организации и административно-правового регулирования» [20]. Что сказать? Достойный аргумент в структуре научной теории - не надо никакого нового содержания, при этом никакого старого вообще не было, и откуда оно могло появиться, когда была задана новая модель организации публичной администрации вследствие конституционной реформы, только набирающая ряд техник и технологий ее реализации.
Наконец звучит следующее заявление: «И хотя единого содержательного подхода не наблюдается, все определения весьма противоречивы, все же можно выявить некоторые общие точки соприкосновения, к которым относятся следующие элементы содержательной основы государственного администрирования, а именно:
- ориентированность на исполнительно-распорядительную позитивную деятельность должностных лиц государственной администрации;
- направленность на конкретный вид государственной деятельности в различных сферах жизнедеятельности;
- осуществление деятельности на основе четкого правового регулирования (например, ввод нового налога);
- относимость к внутриорганизационным формам управления;
- процедурный характер деятельности» [21].
Собственно говоря, такие атрибуты можно присвоить любой активности публичной власти, что вовсе не позволяет отличить один вид работы от другого, создать соответствующие юридические технологии применения специфических способов правового воздействия.
Обсуждать, что есть администрирование по своей сути и содержанию на страницах юридических исследований, вряд ли целесообразно. Вопрос хорошо изучен и выражен как ряд постулатов: «Функционер предшествует администратору. Первый следует правилам, не особенно размышляя над их происхождением; второй следит за соблюдением этих правил на уровне операций. Администрирование характерно для крупных организаций с развитой системой норм, правил, процедур, нуждающихся в поддержании» [22-27].
Однако признаем, что повторять известное и устоявшееся понимание того или иного деятельностного феномена (вновь отличать администрирование от управления, организации и руководства) или проводить исследование путем выявления логических ошибок либо недостатков в имеющихся воззрениях вряд ли продуктивно. В этой связи предложим подход к данным процессам через управленческий цикл, который достаточно хорошо был разработан в советской теории государственного управления [28]. Уместно заметить, что его (цикла) содержание точно не изменилось, только почему-то назвали уже отработанную схему организации процессов государственного управления «административный процесс» вместо «управленческий цикл», механически наполнив его производствами и процедурами.
Во-первых, государственное управление как цикл представляет собой алгоритм последовательно реализуемых технологий стратегического планирования, государственного администрирования и государственного регулирования.
Во-вторых, стратегическое планирование [29], действительно, организовано как процесс, ибо насыщено такими наборами мероприятий, которые в ходе их реализации приводят к переходу от одного состояния социальных процессов в другое по правилу необратимости, никакого сравнения судебными ритуалами, характерными для омонимического названия «процесс» в юрисдикционной деятельности оно не имеет.
Программы, концепции, доктрины, планы мероприятий, дорожные карты и прочие документы стратегического планирования создаются вовсе не для того, чтобы «топтаться» на месте, но задать новые условия жизни социума, разве то же самое преследует конфликтно-ориентированный ход судопроизводства? Очевидно, нет, так как разрешение спора (конфликта) лишь приводит к корректировке отдельных отклонений от имеющихся нормативных устоев, но никак не к их смене, к восстановлению правопорядка, но не к планам развития деятельности.
Более того, в рамках стратегического планирования задаются сценарии возможного использования частных юридических технологий, позволяющих определить, как реализовать государственную отраслевую политику через администрирование отдельных видов деятельности и сбалансировать их влияние через гибкие регуляторные механизмы.
В-третьих, следствием утвержденных политических директив выступает государственное администрирование, которое направлено на создание оптимального объема обязательных требований и их проекции на конкретных субъектов посредством принятия административных актов, содержащих применение того или иного метода административно-правового воздействия (регистрационных, лега- лизационных, разрешительных, обеспечительных и распорядительных).
В-четвертых, государственное регулирование выступает последствием создания всеобъемлющей схемы государственного администрирования, точней, наоборот, не последствием, а противовесом, когда через задание сегментарных изъятий, установление исключений и снятие барьеров (которые возникли как результат утверждения и применения обязательных требований) для организации деятельности подвластных субъектов создаются наиболее комфортные условия для развития отраслей, сфер и регионов.
В этой части администратор действует не путем директив, а через максимальное содействие и право- предоставление, в том числе путем устранения бюрократических, технологических, политэкономических и других препонов в ведении заинтересованными лицами отдельных видов деятельности.
Вполне закономерно, что упорядочение правовой организации деятельности в рамках государственного администрирования осуществляется как административное производство, результатом исполнения которого выступает специфический интеллектуальный продукт - административный акт, а результатом государственного регулирования - административная процедура, реализация которой позволяет не только действовать в зоне правовой не- запрещенности, но еще и получить содействие через систему публичных услуг от представителей государственной (муниципальной) администрации.
Кратковременные реформаторские веяния конца прошлого века вызвали несколько ошибочных позиций, относящихся к необходимости слома административно-командной системы, придания исполнительной власти сервисного статуса, замены системы обеспечения безопасности и поддержания порядка управления на сетевые структуры государственного обслуживания сиюминутных интересов разных лиц.
Юридическая сторона административной реформы оказалась примитивно простой: позаимствовать юридические конструкции регулятивных отраслевых режимов и преломлять их в плоскости государственного управления. Результат не заставил себя долго ждать - угрозы безопасности стали нарастать как снежный ком, а механизмов противостояния им не было. Если бы только нарастать, но аварии, катастрофы, пандемии и экстремистские угрозы, войны, голод и прочие неурядицы и настроения нанесли и наносят реальный урон человечеству, а не только отдельным странам.
Можно констатировать, что тридцатилетняя борьба завершена (символично), восстановлено точное и емкое воззрение на предмет правового влияния и юридический процесс в целом через ценности, обязательные требования и государственное регулирование, определена его структура, создана триада приоритетного и оптимального правового воздействия (комплекс международно-, конституционно- и административно-правовых технологий), а иные регуляторы носят производный или вторичный характер, что требует изменений в плане юридической техники и судебно-процессуального механизма защиты охраняемых законом ценностей.
Построение предмета административного права в советское время касалось острейших вопросов, генерируемых практикой государственного управления: вопросы бесперебойной работы органов государственного управления и оптимизации его структур, бюрократизации аппарата управления, сокращения принудительных средств управления, развитие форм народного контроля, сочетание властных начал и убеждения в рамках административных правоотношений, выделения особой когорты из слоя интеллигенции, не занятой производительным трудом, но его обеспечивающих, - служащих, и многие другие, - все они, прежде чем попасть в поле зрения методологической рефлексии и появления того или иного знаниевого продукта в рамках предмета административного права, вырабатывались реальной практикой государственного управления, а не существовали только как конвенциональные воззрения ученых-ад- министративистов той эпохи.