Выборные должностные лица имеют различные наименования. В городах - это мэр, глава города, глава городского самоуправления, глава администрации; в районах - глава местного самоуправления, председатель районной Думы, глава района, на других территориях, глава муниципального округа, глава сельсовета, глава муниципального образования, староста и т.д.
В 1997 году в 59 субъектах Российской Федерации были проведены выборы глав местного самоуправления непосредственно населением при тайном голосовании.
Срок полномочий большинства глав местного самоуправления составляет 4 года, в шести субъектах - 2 года, в семи субъектах - 5 лет.
В России по состоянию на 1998 год избраны 12498 (96,61%) глав муниципальных образований. Из них 65,60% избраны непосредственно населением; 29,91% представительными органами местного самоуправления; 1,10% - сходами (собраниями) граждан.
Большинство кандидатов в главы администраций было выдвинуто избирателями (96,39%). Сами себя выдвинули 10,95% кандидатов.
Избирательные блоки и объединения выдвинули 3,61% кандидатов. В среднем на один мандат претендовало 3-4 человека.
Среди избранных глав местного самоуправления 49,43% являлись государственными или муниципальными служащими, 14,66% руководителями предприятий и организаций.
Высшее и незаконченное высшее образование имели 55,3%.
В составе избранных глав в возрасте до 30 лет - 2,81%, от 30 до 50 лет - 77,55%, старше 50 лет - 19,64%.
На эту должность избрано 20,26% женщин.
В целом по Российской Федерации 64,67% глав муниципальных образований являются высшими должностными лицами муниципального образования и входят в состав представительных органов местного самоуправления, председательствуют на его заседаниях и обладают правом решающего голоса.
Главы 9,25% муниципальных образований являются высшими должностными лицами муниципального образования, возглавляют исполнительные органы местного самоуправления, но не входят в состав представительных органов местного самоуправления.
В 7,68% главы муниципальных образований возглавляют исполнительные органы местного самоуправления, но не являются высшими должностными лицами и не входят в состав представительных органов.
Это свидетельствует о реализации норм, предусматривающих многообразие форм осуществления местного самоуправления в России, а также о развитии организационной основы местного самоуправления.
Глава муниципального образования организует работу представительного органа местного самоуправления, осуществляет оперативно-распорядительные функции, подписывает решения представительного органа, представляет интересы муниципального образования. В случае, если глава муниципального образования избран еще и главой администрации, то на него возлагаются и обязанности по руководству исполнительными органами местного самоуправления.
Законодательство и уставы муниципальных образований предусматривают, что глава муниципального образования подотчетен как населению, так и представительному органу.
Свою деятельность глава муниципального образования осуществляет на принципах единоначалия, ответственности и законности.
Полномочия главы муниципального образования начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного главы муниципального образования.
Полномочия главы муниципального образования могут быть прекращены досрочно при определенных условиях, предусмотренных законом или уставом муниципального образования. Причины досрочного прекращения полномочий могут быть следующие:
а) письменное заявление о сложении полномочий;
б) утрата гражданства Российской Федерации;
в) вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении главы муниципального образования;
г) признание главы муниципального образования недееспособным по решению суда;
д) смерть главы муниципального образования;
е) избрание и назначение на должность, занятие которой несовместимо с выполнением полномочий главы местного самоуправления;
ж) отзыв главы муниципального образования;
з) оказание недоверия главе представительным органом;
и) смещение с должности за нарушение законодательства по заключению суда.
Таким является перечень причин, содержащихся в ряде законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации и в уставах муниципальных образований, при которых глава муниципального образования досрочно прекращает свои полномочия.
. Выборы и полномочия главы муниципального образования
Наименования главы муниципального образования определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации. Однако следует отметить некоторые общие тенденции. В городских муниципальных образованиях глава обычно именуется мэром, а в сельских районах - главой района.
Срок полномочий главы муниципального образования также определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации. На него распространяется сказанное выше относительно срока полномочий депутата. Изменить срок полномочий главы муниципального образования также можно только после истечения срока полномочий действующего органа местного самоуправления.
Глава муниципального образования, как правило, осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Широкий круг вопросов, решаемых им, делает практически невозможным совмещение этой должности с другой основной работой.
Законы субъектов Федерации предусматривают полномочия, права, обязанности и гарантии для выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе глав муниципальных образований. Так, согласно Закону Ленинградской области от 22 декабря 1997 г. «О статусе депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Ленинградской области» выборные лица местного самоуправления не вправе:
занимать государственную должность, а также иную выборную муниципальную должность, за исключением случая избрания выборного должностного лица местного самоуправления выборным органом местного самоуправления из своего состава;
использовать в целях, не связанных с осуществлением полномочий выборного лица местного самоуправления, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, другое муниципальное имущество и служебную информацию;
получать от физических и юридических лиц вознаграждения (подарки, деньги, ссуды, услуги, оплату развлечений, отдыха, транспортных расходов и иные вознаграждения), связанные с исполнением им обязанностей выборного лица местного самоуправления;
выезжать в командировки, связанные с исполнением полномочий выборного лица местного самоуправления, за счет средств физических и юридических лиц, за исключением командировок, осуществляемых на взаимной основе;
заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности;
заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц;
состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено законом, или в порядке, установленном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными и областными законами, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;
получать гонорары за выступления и публикации в качестве выборного лица местного самоуправления;
принимать участие в забастовках.
Обычно для глав муниципальных образований устанавливаются такие же ограничения прав, как и для муниципальных служащих, хотя они муниципальными служащими не являются. Но в соответствии с Законом об общих принципах организации местного самоуправления выборные должностные лица местного самоуправления, включая главу местного самоуправления, имеют и определенные гарантии. Так, глава муниципального образования на территории муниципального образования не может быть задержан (за исключением случаев задержания на месте преступления), подвергнут обыску по месту жительства или работы, арестован, привлечен к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации (п. 7 ст. 18 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).
Закон об общих принципах организации местного самоуправления допускает альтернативу выбора главы муниципального образования. Он может избираться либо гражданами, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Федерации. Непосредственно этот вопрос решается в уставах муниципальных образований. Если в уставе предусмотрено, что главу муниципального образования избирает представительный орган, то последний может оказывать определенное влияние на деятельность главы муниципального образования. Если в уставе отдано предпочтение варианту избрания главы муниципального образования непосредственно населением, то оно может и отозвать главу муниципального образования, да и то только в тех случаях, когда такая возможность предусмотрена уставом муниципального образования. Избранный населением глава муниципального образования может наделяться правом входить в состав представительного органа местного самоуправления и председательствовать на его заседаниях, а также в соответствии с уставом данного образования - быть подотчетным населению и представительному органу.
Законы субъектов Федерации могут определять минимальный возраст кандидата на должность главы муниципального образования, но до 21 года; установление максимального возраста не допускается. Не допускается также ценз оседлости (т.е. срок постоянного проживания кандидата на территории субъекта Федерации или муниципального образования), поскольку федеральным законодательством это не предусмотрено, а также образовательный ценз.
Законы некоторых субъектов Федерации предусматривают участие в выборах главы муниципального образования органов государственной власти субъекта Федерации. В одном из субъектов Российской Федерации, например, было предусмотрено назначение главой субъекта главы муниципального образования (мэра) столицы данного субъекта. В связи с этим гражданин, который выдвинул себя кандидатом на должность главы города, получил отказ в разрешении начать сбор подписей. По жалобе этого гражданина Конституционный Суд констатировал неконституционность соответствующего положения (Определение от 8 октября 1999 г. № 138-0). Конституционный Суд подтвердил исключительное право граждан, проживающих на территории муниципального образования, непосредственно либо через представительный орган местного самоуправления определять способ формирования органов местного самоуправления, включая избрание главы муниципального образования. Из этого также следует обязанность федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации обеспечить безусловное право населения или избранных им представительных органов местного самоуправления самостоятельно, без вмешательства органов государственной власти и государственных должностных лиц, формировать органы местного самоуправления, включая избрание ими главы муниципального образования.
В данном случае попытка государственной власти вторгнуться в осуществление местного самоуправления носила очевидный характер. Другой субъект Федерации постарался создать имитацию конституционности положений о замещении должности главы администрации муниципального образования, замаскировать свое определяющее участие в формировании органов местного самоуправления. Согласно его законодательству главу администрации муниципального образования избирал представительный орган местного самоуправления (эта возможность предусматривается и п. 2 ст. 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), однако только по представлению главы субъекта Федерации, но никакого другого лица. Конституционный Суд в Определении от 11 июня 1999 г. № 105-0 подтвердил не конституционность такой конструкции, согласно которой воля должностного лица государственной власти оказывается определяющей для замещения должности. В дальнейшем эти правовые позиции были подтверждены в ряде других определений Конституционного Суда.
Полномочия главы муниципального образования, как и иного выборного должностного лица местного самоуправления, начинаются со дня вступления его в должность и прекращаются в день вступления в должность вновь избранного должностного лица. Вступление в должность часто оформляется торжественно. Например, в соответствии с Уставом Шатурского района Московской области глава района в торжественной обстановке в присутствии депутатов Совета депутатов и членов избирательной комиссии при вступлении в должность приносит присягу: «Клянусь при осуществлении полномочий главы Шатурского района обеспечивать и защищать права граждан на осуществление местного самоуправления, твердо отстаивать их интересы, верно служить народу».
Глава муниципального образования компетентен решать вопросы местного значения в соответствии с уставом муниципального образования. Он обладает, как правило, обширными полномочиями по сравнению с иными органами и должностными лицами местного самоуправления. Конкретные полномочия главы муниципального образования закрепляются в уставах муниципальных образований, законодательных актах субъектов Федерации.
Так, в соответствии с Уставом г. Воронежа, утвержденным постановлением Воронежского городского муниципального Совета от 29 декабря 1995 г., работой муниципального Совета руководит глава города (председатель муниципального Совета), который председательствует на заседаниях муниципального Совета и обладает правом совещательного голоса во время обсуждения вопросов, а также правом решающего голоса в случае, когда при голосовании голоса депутатов разделились поровну. А согласно Уставу г. Калининграда, утвержденному решением городской Думы от 25 сентября 1996 г., глава местного самоуправления входит в состав городского Совета, председательствует на его заседаниях и участвует в принятии решений только с правом совещательного голоса. Широкие полномочия имеет глава города в Пензе. По Уставу города (утвержден решением Пензенской городской Думы от 29 января 1996 г.) он председательствует на сессиях городской Думы и подписывает принимаемые решения, участвует в принятии решений Думы с правом решающего голоса. Глава города реализует также полномочия городской Думы в случае досрочного прекращения ее деятельности до первого заседания вновь избранной Думы.
В Челябинске глава города, будучи выборным должностным лицом и возглавляя деятельность по осуществлению городского самоуправления, также входит в состав городской Думы, является ее председателем, созывает и ведет заседания Думы, координирует работу депутатов и комиссий Думы, выполняет ряд других полномочий. В соответствии с Уставом г. Челябинска, принятым 17 декабря 1995 г., его администрация, будучи исполнительным и распорядительным органом городского самоуправления, осуществляет свою деятельность под руководством главы города который, однако формально не является главой администрации города.
Таким образом, можно выделить три варианта статуса глав муниципальных образований, влияющего на их полномочия в отношениях с представительными органами местного самоуправления:
) глава муниципального образования является председателем представительного органа местного самоуправления, не являясь депутатом и главой местной администрации;
) будучи избранным депутатом, глава муниципального образования является председателем представительного органа местного самоуправления и возглавляет местную администрацию;
) глава муниципального образования, являясь главой местной администрации и представляя муниципальное образование, может в отдельных случаях председательствовать на заседаниях представительного органа.