Содержание
Введение
1. Место главы местного образования среди исполнительных органов
2. Выборы и полномочия глав муниципального образования
Заключение
Список использованной литературы
Введение
Институт главы местного самоуправления в структуре местного самоуправления занимает особое место. Глава муниципального образования соединяет в своем правовом и фактическом статусе черты префекта (например, как префекта департамента Франции) и председателя исполкома местного Совета. В муниципальном управлении эта должность обеспечивает координацию деятельности всех органов структуры местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Однако опыт становления местного самоуправления в субъектах РФ до принятия Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» показал быстрое нарастание тенденции усиления власти этого должностного лица, уже тогда не просто возглавившего деятельность по осуществлению местного самоуправления, но олицетворявшего всю «местную власть». В своем послании Федеральному Собранию Президент РФ, отмечая эту и иные тенденции развития местного самоуправления, подчеркнул существенное качество фактического и юридического статуса мэра. Оно состоит в том, что еще слишком часто местное самоуправление на мэрах начинается и на них же заканчивается.
Опасность такого перерождения статуса отдельного должностного лица местного самоуправления существовала всегда. Поэтому Федеральный закон «Об общих принципах...» предоставил право самому местному населению решить этот вопрос. Он закрепляет возможность предусмотрения уставом муниципального образования должности главы этого образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. В соответствии с п. 1 ст. 16 Закона об общих принципах организации местного самоуправления уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Норма этого пункта диспозитивна, поэтому в одном муниципальном образовании глава может быть, а в другом сочтут, что такая должность не нужна.
Термин «глава муниципального образования» введен в научный оборот Законом об общих принципах организации местного самоуправления. До вступления в силу этого Закона последовательно применялись понятия «глава местной администрации» и «глава местного самоуправления» хотя четкого толкования их не было. В Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденном Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» эти понятия рассматриваются как синонимы. Таким образом, изучение института главы местного самоуправления является важнейшей необходимостью для поиска путей улучшения работы местного самоуправления.
Среди исследователей, занимавшихся исследованием института глав муниципального образования, следует выделить Авакьяна С.А., Кутафина О.Е., Фадеева В.И., Постового Н.В. и др.
Цель работы - исследование должности главы муниципального образования.
Задачи:
) раскрыть место главы муниципального образования среди исполнительных органов;
) изучить выборы и полномочия главы муниципального образования.
1. Место главы муниципального образования среди исполнительных органов
Исполнительные органы местного самоуправления, в основном, названы администрацией. Законы ряда субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении предусматривают либо самостоятельные главы, либо отдельные статьи об исполнительных органах местного самоуправления. Например, в законах Краснодарского края, Владимирской, Омской, Свердловской областей закреплены целые главы об исполнительных органах. В законах республик Адыгея, Дагестан, а также Архангельской, Белгородской, Вологодской, Иркутской, Пензенской, Рязанской областей, Агинского, Бурятского, Ханты-Мансийского автономных округов статус исполнительных органов закреплен в отдельных статьях. Законы о местном самоуправлении Астраханской, Московской, Пермской областей, Приморского края и Республики Карелии имеют лишь упоминание об исполнительных органах. Совершенно не используется термин «исполнительные органы» или «администрация» в законах о местном самоуправлении: Костромской, Курской, Магаданской, Оренбургской, Ярославской областей, Таймырского автономного округа. Судя по всему, исполнительную власть здесь представляют главы муниципальных образований. Хотя из содержания законов это не вытекает. Полномочия глав муниципальных образований в основном воспроизведены с федерального закона. В свою очередь федеральный закон фактически не определяет исполнительно-распорядительных функций главы муниципального образования.
Этот серьезный пробел в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вносит неопределенность в необходимость формирования исполнительных органов местного самоуправления. Вряд ли можно считать правильным, что местное самоуправление реально без исполнительных органов в городах и районах.
В данной части федеральный закон требует корректировки. Изъятие исполнительных органов из системы местного самоуправления - это односторонняя крайность, которая может нанести непоправимый ущерб всей системе управления. Объясняется это тем, что исполнительные органы местного самоуправления осуществляют значительное количество функций государственного характера, в силу того, что у государства не достаточно сил и средств решать все вопросы централизованно. Если будет разрушена система исполнительных органов на местах, то рухнет вся пирамида исполнительной власти государства с вытекающими отсюда последствиями. Местные исполнительные органы - это фундамент, на котором держится вся исполнительная власть Российской Федерации. А всякий фундамент требует постоянного укрепления. В противном случае «может рухнуть все строение».
Исполнительные органы местного самоуправления состоят из главы муниципального образования или главы администрации и возглавляемой ими администрации.
Главы муниципальных образований, главы администраций, в соответствии с действующим законодательством о местном самоуправлении, либо избираются на выборах путем прямого тайного голосования, либо избираются из числа депутатов соответствующим представительным органом местного самоуправления. Главы администраций могут быть наняты по контракту.
В основном, главы исполнительных органов избираются населением непосредственно. Вместе с тем, по состоянию на сентябрь 1997 г., примерно в одной трети субъектов Российской Федерации (Республика Алтай, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Мордовия, Чувашская Республика, Ивановская, Новосибирская, Нижегородская, Орловская, Пензенская, Саратовская, Смоленская, Томская области, Агинский, Бурятский и Ненецкий автономные округа), главы администраций всех, либо большей части муниципальных образований, избраны из числа депутатов представительными органами местного самоуправления.
В 171 муниципальном образовании восьми субъектов Российской Федерации эти должностные лица работают на контрактной основе (по данным на 1997 г.), в том числе в Алтайском крае - 2, в Воронежской области - 13, в Ленинградской области - 1, в Нижегородской области - 147, в Пензенской области - 4, в Смоленской области - 2, в Тверской области - 1, в Ненецком автономном округе - 1.
Что касается числа глав администраций, избранных из числа депутатов и назначенных представительным органом по представлению руководителей субъектов Российской Федерации их количество составило 3066 человек по состоянию на 19 сентября 1997 года.
После избрания или назначения глава исполнительного органа формирует исполнительный орган. В основном, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований наделяют главу администрации (главу муниципального образования) правом самостоятельно решать вопрос о формировании местной администрации или по согласованию с представительным органом местного самоуправления. В законах ряда субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеются особенности в решении данного вопроса. Так, закон «О местном самоуправлении в Омской области» предусматривает, что заместители главы местной администрации назначаются на должность главой местной администрации самостоятельно или с согласия представительного органа, в соответствии с порядком, установленным уставом муниципального образования. Аналогичный порядок установлен в законах о местном самоуправлении Республики Дагестан, Пензенской области и других.
Законы Владимирской, Рязанской областей о местном самоуправлении не наделяют глав администраций правом самостоятельно назначать своих заместителей и формировать исполнительный орган. Этим правом обладает только представительный орган. В соответствии со ст. 22 Закона «О местном самоуправлении во Владимирской области» структура местной администрации и положения о структурных подразделениях, а также размер расходов на их содержание разрабатывается главой администрации и утверждается соответствующим Советом. В Республике Адыгея глава муниципального образования, он же глава администрации, самостоятельно формирует структурные подразделения исполнительного органа местного самоуправления и назначает должностных и иных лиц без согласования с представительным органом местного самоуправления.
Исполнительные органы осуществляют свою деятельность на принципах коллегиальности или единоначалия. Например, законы о местном самоуправлении Архангельской, Иркутской областей предусматривают, что исполнительные органы осуществляют свою деятельность коллегиально. В Белгородской, Владимирской и Омской областях глава администрации осуществляет свою деятельность на принципе единоначалия.
Для организации работы исполнительного органа (администрации) необходимо создание структурных подразделений. Ими могут быть комитеты, департаменты, управления, отделы, другие структурные подразделения. Перечень органов исполнительного органа (администрации) определяется либо главой администрации единолично, либо по согласованию с представительным органом местного самоуправления. Это делается в зависимости от того, какой порядок закреплен в законе о местном самоуправлении или в уставе муниципального образования. Деятельность создаваемых органов в системе исполнительной власти осуществляется в соответствии с положениями об этих органах, утверждаемых либо главой администрации, либо по представлению последнего представительным органом местного самоуправления.
Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации. Его структура определяется либо представительным органом по представлению главы администрации, либо главой администрации единолично. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем, утверждаемом в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Структурные подразделения аппарата местной администрации (исполнительного органа) в ряде муниципальных образований обеспечивают деятельность представительного органа местного самоуправления. В большей части это происходит там, где глава муниципального образования одновременно является главой администрации и председателем представительного органа. Это обусловлено, прежде всего, экономией расходов на содержание аппарата. Хотя многие представительные органы, особенно это касается городов, образуют свой аппарат.
Таким образом, исполнительный орган местного самоуправления состоит из главы администрации, его заместителей, аппарата, отраслевых и других структурных подразделений, осуществляющих управление в пределах компетенции, которой наделен исполнительный орган.
Вся деятельность исполнительного органа строится на основе принципов законности и гласности, а также на уже названных принципах коллегиальности или единоначалия.
Принцип законности в деятельности исполнительного органа (администрации) означает, что все принимаемые решения и осуществляемые действия должны соответствовать Конституции Российской Федерации, законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования, решениям представительного органа местного самоуправления.
В законах о местном самоуправлении многих субъектов Российской Федерации, а следовательно, и в уставах муниципальных образований, соответственно, содержатся нормы о подотчетности исполнительных органов перед представительным органом местного самоуправления. Это подчеркивает главенствующее положение представительных органов в системе органов местного самоуправления.
Срок полномочий исполнительного органа повсеместно совпадает со сроком полномочий представительного органа. Однако это не означает, что исполнительный орган прекращает свою деятельность после избрания нового представительного органа. Если представительный орган досрочно прекращает свои полномочия в силу каких-либо причин, исполнительный орган продолжает деятельность, даже и в случае прекращения полномочий главы администрации.
Исполнительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. В законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований не предусмотрены нормы о возможности и порядке прекращения полномочий исполнительного органа местного самоуправления. Институт прекращения полномочий предусмотрен для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав администраций, возглавляющих исполнительные органы.
В соответствии с ч. 2 ст. 1 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» к разряду выборных муниципальных должностей относятся: депутаты, члены выборного органа местного самоуправления; выборные должностные лица местного самоуправления, а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов.
Под должностным лицом понимается лицо по назначению или в силу выборов, занимающие должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей.
Выборные должностные лица обладают рядом функций характерных для исполнительных органов местного самоуправления. К ним можно отнести главу администрации, старосту, мэра города.
Институт выборных должностных лиц местного самоуправления нашел свое закрепление в статье 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Указанная статья предусматривает, что уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования - выборного должностного лица, возглавляющего деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования.
Глава муниципального образования избирается жителями, проживающими на территории муниципального образования, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, либо представительным органом местного самоуправления из своего состава в порядке, установленном федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Эти нормы получили развитие в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах должностных лиц местного самоуправления, о выборах органов и должностных лиц местного самоуправления. Законы, регулирующие порядок проведения выборов глав местного самоуправления и глав местных администраций на 19 сентября 1997 года, были приняты в 59 субъектах Российской Федерации.