п. Черноголовка, МО
2010
Демократические основы правового статуса образовательного учреждения и его преобразование в автономное учреждение
Грудцына Л.Ю.
Как отметил Президент РФ в своем вступительном слове на VIII съезде Российского союза ректоров вузов 8 июня 2006 г., «общим принципом развития образования должно оставаться повышение самостоятельности учебных заведений -- самостоятельности, которая дает простор и педагогическим, и управленческим инициативам. Однако большая хозяйственная самостоятельность требует и большей ответственности, и современных -- во всех смыслах этого слова -- форм управления».
Провозглашение принципов гуманизма образования, защиты прав человека при получении им образования, введение свободы творчества и преподавания, закрепление единства федерального культурного и образовательного пространства, провозглашение самостоятельности систем образования национальных культур, региональных культурных традиций и особенностей в условиях многонационального государства привели к тому, что в области государственной политики в сфере образования был закреплен принцип государственно-общественного характера управления системой образования. В программе совершенствования образования в качестве цели организации управления в сфере образования названо формирование системы демократического, государственно-общественного управления образованием. При рассмотрении модели управления в сфере образования было показано, что Российская Федерация не относится к государствам с жесткой государственно-административной моделью управления.
В сфере образования должна оставаться возможность саморегулирования и самоуправления как на межвузовском уровне, так и на уровне конкретного высшего учебного заведения (автономия высших учебных заведений). «Мы все признаем важность укрепления государственного влияния, в первую очередь государственного контроля за деятельностью вузов. Это вполне нормально и необходимо. Однако при этом важно иметь в виду, чтобы государственный контроль не ослаблял, а усиливал потенциал самоконтроля вуза, и не превращался бы в дополнительную бюрократическую процедуру».
Международной тенденцией стала трансформация вузов из жестко иерархических замкнутых структур, являющихся частью государственной машины, в открытые и динамичные институты, действующие на основе принципа разделения функций управления, укрепления самостоятельности высших учебных заведений и других организаций системы образования в осуществлении их уставной деятельности. В условиях многолетнего кризиса российской образовательной системы международная интеграция не только возможна, но и необходима именно для преодоления проблем. Первые шаги к этому уже сделаны, о чем свидетельствует участие России в Болонском процессе, направленном на создание общеевропейского пространства высшего образования с целью усиления мобильности граждан на рынке труда и повышения конкурентоспособности европейского высшего образования.
Автономия вузов является формой взаимосвязи между высшим учебными заведениями и органами власти всех уровней, а также обществом во всем многообразии представляющих его структур. «Автономия, -- гласит Лимская декларация, -- означает независимость высших учебных заведений от государства, прочих общественных или политических сил в принятии решения об их внутреннем администрировании, финансовом управлении и независимость в осуществлении своей образовательной политики, научных исследованиях и иных родственных видов деятельности».
Легальное понятие автономии дано в ст. 3 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», под которой понимается самостоятельность в подборе и расстановке кадров, в осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности. Несколько иначе (по форме, но не по существу) определяется автономия высшего учебного заведения в Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении) Российской Федерации, утвержденном постановлением Правительства РФ от 5 апреля 2001 г. № 264. В пункте 50 данного документа сказано, что высшее учебное заведение обладает автономией и несет ответственность за свою деятельность перед каждым обучающимся, обществом и государством.
Принцип автономии высшего учебного заведения, как правило, находит отражение в уставе высшего учебного заведения. Так, например, в п. 1.7 Устава Государственного университета -- Высшей школы экономики, автономность Университета трактуется следующим образом: «Университет обладает автономностью в соответствии с законодательством Российской Федерации, самостоятелен в принятии решений и осуществлении действий, вытекающих из настоящего Устава». Принцип автономии высшего учебного заведения может закрепляться не только нормами внутреннего (национального) законодательства, но и международно-правовыми нормами. Например, в ст. 6 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Кыргызской Республики об условиях учреждения и деятельности в городе Бишкеке кыргызско-российского Славянского университета (Бишкек, 9 сентября 1993 г.) предусмотрено, что «деятельность Университета регламентируется его Уставом с предоставлением максимальных академических свобод, предусматриваемых законодательством Сторон».
На взгляд автора, основные вопросы жизнедеятельности вузов должны решать центральные органы управления образованием -- Министерство образования и науки РФ, Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки); но есть немало таких вопросов (например, установление новых специальностей и специализаций, получение прав на определенную образовательную деятельность), которые можно передать на усмотрение самим высшим учебным заведениям.
Автономия высшего учебного заведения проявляется в самых разных сферах. В рамках действующего законодательства Российской Федерации высшее учебное заведение разрабатывает и принимает устав, в котором закрепляются основные положения, регулирующие его жизнедеятельность. Значительными полномочиями обладает вуз в сфере организационно-кадровой политики, например, он самостоятельно определяет структуру управления, распределяет должностные обязанности, устанавливает штатное расписание, ведет подбор, прием на работу, ведает расстановкой кадров.
В настоящее время вопросы развития вузовской автономии активно дебатируются как самим вузовским сообществом, так и за его пределами. Актуализация этих проблем обусловлена целым рядом факторов, создающих предпосылки для развития самостоятельности вузов, а именно:
-- вузы во все времена и эпохи традиционно обладали значительной автономией, обусловленной в первую очередь невозможностью жесткого контроля и регулирования интеллектуального труда;
-- высокий уровень динамики социальной среды требует от вузов оперативно и гибко взаимодействовать с экономическим, социальным и культурным окружением;
-- возрастание неопределенности как ключевая характеристика современной рыночной среды диктует повышение самостоятельности всех субъектов общественной жизни, в том числе вузов;
-- общая тенденция развития университетов -- их укрупнение -- привела к превращению вузов в крупные полиструктурные комплексы, управление которыми неэффективно без широкого делегирования полномочий и ответственности;
-- разнообразные траектории развития вузов и предоставление им возможности искать собственные пути достижения национальных целей приводят к накоплению опыта самостоятельности в высшей школе и повышению эффективности ее деятельности;
-- возрастание региональной роли вузов неизбежно ведет к необходимости расширения их полномочий для наиболее адекватного отражения специфических особенностей региона, его географического положения, социальных и демографических условий;
-- включение вузов в рыночные отношения диктует повышение их самостоятельности в условиях конкурентной среды.
По вопросу автономии высшего учебного заведения начинает формироваться судебная практика. В этой связи особого внимания заслуживает решение Верховного Суда РФ от 29 ноября 2002 г. № ГКПИ 02-1254. Рассматривая гражданское дело по жалобе Г.П. Юдина об отмене п. 8 постановления Правительства РФ от 28 апреля 1994 г. № 407 «О первоочередных мерах по поддержке системы образования в России», в части разрешения государственным образовательным учреждениям высшего профессионального образования самостоятельно устанавливать размеры платы за проживание в общежитиях и коммунальные услуги, Верховный Суд РФ решил оставить жалобу без удовлетворения, ссылаясь, помимо прочего, на норму Федерального закона от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», закрепившую принцип автономии высшего учебного заведения.
Российская высшая школа за довольно короткое время прошла большой путь от жестко централизованного управления высшей школой со стороны государства к зрелым формам автономии вузов. По данным международного исследования 20 стран с точки зрения степени правового вмешательства властей в дела вузов, Россия занимает средние позиции, не входя ни в группу стран с наименьшими полномочиями государственных органов (Канада, Великобритания, США и др.), ни в группу стран с максимальным государственным контролем высшей школы (Шри-Ланка, Малайзия, Франция, Индонезия).
Однако в последнее время можно говорить об определенных законодательных тенденциях, направленных на снижение автономии вузов. Дело в том, что, согласно Федеральному закону от 18 июля 2006 г. № 113-ФЗ «О внесении изменений в статьи 12 и 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в образовательную систему Российской Федерации введена новая фигура -- президент вуза, а также изменен порядок замещения должности ректора государственного или муниципального высшего учебного заведения.
Стоит отметить, что не только тенденцией, но и практикой в болынин-стве стран стало разделение властей на высшем уровне управления вузом. Принцип разделения властей в данном случае базируется на разделении академического и административного начал в университетском управлении. Принцип разделения власти означает, что во главе управляющего совета стоит президент (или председатель управляющего совета) университета, а во главе ученого совета -- ректор университета. В различных странах эти должности называются по-разному (например, в десятках англоязычных стран это -- Chancelor и Vice-Chancelor), но имеется в виду, что главным администратором, главой исполнительной власти в вузе, является ректор.
Сам факт законодательной легитимации новой должности президента высшего учебного заведения (порядок представления уполномоченным государственным органом его кандидатуры и избрания ученым советом вуза), а также изменение порядка (процедуры) избрания ректора неизбежно порождает у научной общественности множество вопросов, в частности: для чего необходимо это нововведение, какие цели преследует законодатель и как на практике будут реализовываться новые нормы ст. 12 и 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»? На взгляд автора, логика данных поправок вполне позволяет соотнести их с глобальной проблемой перманентного усиления административно-правового управления вузами и контроля над их административно-распорядительной деятельностью со стороны государства, о чем и пойдет речь ниже.
Итак, проанализируем основные нововведения, предусмотренные Федеральным законом от 18 июля 2006 г. № 113-ФЗ. Согласно абз. 2 п. 2 ст. 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», в состав ученого совета входят ректор, который является председателем ученого совета, и проректоры, а также президент, если такая должность предусмотрена уставом (выделено нами. -- Л.Г.). Итак, п. 3 ст. 12 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» изложен в новой редакции: непосредственное управление высшим учебным заведением осуществляет ректор. Кандидатуры на должности ректоров государственных или муниципальных высших учебных заведений, прошедшие выдвижение в соответствии с их уставами, представляются на рассмотрение действующих на общественных началах аттестационных комиссий уполномоченных органов исполнительной власти или исполнительно-распорядительных органов городских округов {выделено нами. -- Л.Г.). Согласно новым п. 4-8 Федерального закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», положения о таких аттестационных комиссиях и их состав утверждаются этими же органами.
Согласно уставу государственного или муниципального высшего учебного заведения, его ректор избирается из числа кандидатур, согласованных с аттестационной комиссией уполномоченного органа исполнительной власти или исполнительно-распорядительного органа городского округа, тайным голосованием на общем собрании (конференции) на срок до пяти лет. После избрания ректора между ним и органом исполнительной власти или исполнительно-распорядительным органом городского округа, в ведении которых находится такое высшее учебное заведение, заключается трудовой договор на срок до пяти лет.
Министерство образования и науки РФ уже опробовало новую процедуру избрания ректоров вузов. Впервые кандидатуры ректоров рассматривала созданная при ведомстве аттестационная комиссия, на треть состоящая из чиновников министерства и на треть -- из представителей ректорского сообщества; остальные места занимают представители общественных объединений. В жюри вошли глава комитета по образованию Государственной Думы Н. Булаев, ректоры МГУ В. Садовничий и МГТУ им. Баумана И. Федоров, глава Российского союза промышленников и предпринимателей А. Шохин и глава Торгово-промышленной палаты Е. Примаков. Возглавил комиссию Министр образования и науки А. Фурсенко. Члены комиссии оценивали 57 кандидатов в ректоры 11 вузов, среди которых три московских (Индустриальный госуниверситет, Госуниверситет инженерной экологии, Госуниверситет приборостроения и информатики) и два петербургских (Госуниверситет экономики и финансов и Госуниверситет технологии и дизайна). По результатам пятиминутного собеседования жюри отсеяло 19 кандидатов (в том числе сенатора от Ленинградской области С. Васильева и президента Ассоциации рекламных агентств В. Евстафьева).