Рыночный переход собственности (приобретение, покупка имущества) регулируется специальным законодательством в обычном режиме. Например, муниципальные органы могут приобрести на общих основаниях собственность частных лиц (купить предприятие по переработке мусора, купить столовую и организовать здесь центр социальной помощи, выкупить у частных собственников участок земли и построить здесь муниципальный доходный дом и т. п.).
На разных этапах реформирования был сформирован имущественный состав муниципальной собственности, хотя содержание муниципальной собственности не сводится к характеристике состава объектов собственности. Содержание каждого вида собственности, в том числе и муниципальной, раскрывается в особом виде хозяйственной деятельности. В данном случае речь идет о муниципальном хозяйстве. В законах РФ 1995, 2003 гг. «Об общих принципах организации местного самоуправления» муниципальная собственность определена как основа экономической деятельности местных органов власти.
Муниципальное образование является публично-правовым образованием и действует как субъект права исключительно для решения стоящих перед ним местных задач публичного характера.
В связи с этим в статье 50 Федерального закона № 131-ФЗ определены только четыре группы имущества, которое может находиться в муниципальной собственности. Следовательно, иное имущество не может находиться в собственности муниципальных образований.
К первой группе относится имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения.
Вторую группу составляет имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Такое имущество может находиться в муниципальной собственности только в случаях, установленных Федеральным законом №131-ФЗ и законами субъектов Российской Федерации. Согласно пункту 4 части 6 статьи 19 Федерального закона №131-ФЗ, данные законы должны содержать перечень материальных средств, подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органами местного самоуправления, или порядок определения данного перечня.
К третьей группе относится имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативно правовыми актами представительного органа местного самоуправления.
Установление Федеральным законом №131-ФЗ четвертой группы имущества, которое может находиться в муниципальной собственности, обусловлено тем, что, согласно положениям статей 14.1, 15.1 и 16.1 данного закона, органам местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов передано право решать вопросы, на относящиеся к вопросам местного значения, но предусмотренные в данных статьях (например, создание музеев поселения, городского округа и муниципального района, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, совершение органами местного самоуправления поселений нотариальных действий, предусмотренных законодательством, в случае отсутствия в поселении нотариуса и ряд других вопросов).
Исходя из определения вышеуказанных групп, вытекает более узкая трактовка городского (муниципального) хозяйства, которая сводится к деятельности органов МСУ по решению местных вопросов, т. е. вопросов местного значения. Результатом такой деятельности пользуются все жители муниципального образования, они выступают «заказчиками» услуг, оказываемых с помощью городского (муниципального) хозяйства. В основе данного процесса находится осуществление собственных полномочий органами местного самоуправления.
Городское хозяйство состоит из различных хозяйствующих субъектов, деятельность которых определяет и координирует соответствующий орган местного самоуправления. Таким образом, можно выделить три элемента в системе городского хозяйства:
● органы местного самоуправления, осуществляющие нормативное и экономическое регулирование деятельности хозяйствующего субъекта на территории муниципального образования, при этом целью такого регулирования является удовлетворение коллективных потребностей населения муниципального образования;
● предприятия, учреждения и организации, находящиеся в муниципальной собственности. Органы местного самоуправления определяют цели, условия и порядок их деятельности; регулируют цены и тарифы на их продукцию, утверждают их устав, назначают и увольняют их руководителей;
● предприятия, учреждения и организации, не находящиеся в муниципальной собственности. Их взаимоотношения с органами местного самоуправления построены на договорной основе, что дает право органам местного самоуправления координировать деятельность этих субъектов в комплексном социально-экономическом развитии территории муниципального образования, устанавливать в определенных случаях ограничения на их деятельность.
Для более подробного изучения состава муниципальной собственности, установленного федеральным законодательством, подходов к его формированию, целесообразно рассмотреть этапы реформирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Становление муниципальной собственности в России в постсоветский период можно условно разделить на три временных периода, которые соответствуют этапам становления местного самоуправления в Российской Федерации. В процессе осуществления реформы местного самоуправления в России каждый этап характеризуется принятием качественно нового законодательства, регламентирующего вопросы местного самоуправления, формирующего новые отношения собственности. Первый этап начался в 1990 г. и продолжался до 1995 г., второй - с 1995 по 2003 гг. и, наконец, третий этап начался с 2003 г. и продолжается до сих пор.
Первый этап - 1990-1995 гг. В советском законодательстве понятие «муниципальная собственность» полностью отсутствовало, поскольку отсутствовало местное самоуправление как уровень власти. Интерес государства к местному самоуправлению появился с началом перестройки, во второй половине 1980-х гг., что во многом было обусловлено принятием Европейской Хартии местного самоуправления, а также зарождением малого предпринимательства и расширение местной инициативы в сфере экономики, которые требовали адекватных преобразований в системе местной власти.
Данный интерес был воплощен в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», который был принят в апреле 1990г. С него, по мнению многих исследователей, начинался процесс становления местного самоуправления в России. При этом за основу была взята европейская модель. В статье 10 данного закона впервые было законодательно закреплено понятие коммунальной собственности.
В соответствии с данной статьей закона коммунальная собственность составляет основу местного хозяйства. Распоряжение и управление коммунальной собственностью осуществляют от имени населения административно-территориальных единиц соответствующие Советы народных депутатов и уполномоченные ими органы.
Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации Законом РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР». Закон утратил силу после введения в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации с 1 января 1995 г.
Второй этап формирования муниципальной собственности - 1995-2003гг. связан с реформами местного самоуправления в России, в рамках которых был принят Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154 от 28 августа 1995г.
Данный закон (ст. 29) определил объекты, которые могут находиться в муниципальной собственности, а именно:
средства местного бюджета;
муниципальные внебюджетные фонды;
имущество органов местного самоуправления;
муниципальные земли;
природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
муниципальные предприятия и организации;
муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации;
муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;
муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
другое движимое и недвижимое имущество.
Органы местного самоуправления наделялись следующими полномочиями в отношении объектов муниципальной собственности:
передавать объекты муниципальной собственности во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам;
сдавать в аренду;
отчуждать в установленном порядке;
совершать с имуществом, находящимся в муниципальной собственности, иные сделки;
определять в договорах и соглашениях условия использования приватизируемых или передаваемых в пользование объектов;
определять цели, условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности;
осуществлять регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги);
утверждать их уставы;
назначать и увольнять руководителей данных предприятий, учреждений и организаций;
заслушивать отчеты об их деятельности.
Второй этап формирования муниципальной собственности характеризуется тем, что процесс быстрой приватизации предприятий и муниципализации социальных объектов затормозился, а связанные с этим финансовые трудности возросли. Это проявлялось в том, что муниципализация ведомственных социальных объектов проходила формально, ничего не изменив в экономической сути функционирования объектов социальной сферы, в их финансировании.
Третий этап - 2003 г. и по настоящее время. Начало данного этапа муниципальной реформы и становления муниципальной собственности связано с принятием принципиально нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который изменил не только функции местной власти, но и всю ее пространственную конфигурацию, виды и систему взаимодействия соответствующих органов, их ресурсные возможности. Муниципальная реформа стала закономерным звеном в реформировании всех сфер общественной жизни в России в начале 2000-х гг. Проводимые Правительством РФ радикальные реформы, касающиеся реорганизации важнейших отраслей экономики и общественной жизни, непосредственно сказались на муниципальном уровне.
Муниципальная реформа в соответствии с ФЗ №131 предусматривала формирование на территории России двухуровневой системы местного самоуправления, что в свою очередь предполагает разграничение собственности между муниципальными образованиями различных типов: городские округа, муниципальные районы, городские/сельские поселения.
Таким образом, в муниципальной собственности может находиться только имущество, необходимое для выполнения полномочий органов местного самоуправления как публичной власти. Имущество, предназначенное для коммерческого использования (извлечения прибыли), должно быть передано другим собственникам. В частности, в отличие от ФЗ №154, не предусматривается существование муниципальных банков и иных финансово-кредитных учреждений.
В соответствии с данным законом в муниципальной собственности не может находиться имущество, не предназначенное для решения вопросов местного значения, осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, а также обеспечения деятельности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений. В случае включения подобного имущества в состав муниципальной собственности, оно до 1 января 2009г. должно было подлежать перепрофилированию (изменению целевого назначения) либо отчуждению.
Таким образом, в основу формирования муниципальной собственности действующим законодательством изначально положены принципы строго целевого соответствия собственности требованиям федерального законодательства, а также достаточности собственности для эффективного решения вопросов местного значения.
Таким образом, на первых этапах реформы местного самоуправления процесс муниципализации происходил хаотично («сопровождая» реализацию программы приватизации), и как следствие нормативно-правовая база муниципальной собственности отставала от практики. На современном этапе наибольшее внимание стало уделяться административно-правовым аспектам, разграничению полномочий между уровнями власти, имущественному обеспечению вопросов местного значения. Муниципальная собственность (имущество) рассматривается с точки зрения критерия достаточности для осуществления полномочий, возложенных на органы местного самоуправления. Это обострило проблему неспособности обеспечить исполнение своих полномочий большинством вновь образованных муниципальных образований.
Исходя из всех заключений и этапов реформирования местного самоуправления
можно провести анализ структуры городского хозяйства и характеристику
муниципальной собственности и методы управления муниципальной собственности.
. Анализ организации управления муниципальной собственностью на примере
Администрации города-курорта Сочи
.1 Нормативно-правовые акты
Местное самоуправление в городе Сочи осуществляется на основе Конституции Российской Федерации, Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава Краснодарского края, Закона Краснодарского края "О местном самоуправлении в Краснодарском крае", Устава города Сочи.
В систему муниципальных правовых актов входят:
) Устав города Сочи;
) правовые акты, принятые на местном референдуме;
) решения Городского Собрания Сочи;
) постановления и распоряжения председателя Городского Собрания Сочи;
) постановления и распоряжения Главы города Сочи;
) решения Избирательной комиссии;
) распоряжения председателя Избирательной комиссии;
) постановления и распоряжения глав администраций внутригородских районов;
) постановления и распоряжения глав администраций сельских (поселковых) округов;
) представления Контрольно-счетной палаты;
) акты руководителей отраслевых органов администрации, обладающих правами
юридического лица.
.2 Анализ структуры городского хозяйства
муниципальный собственность местный самоуправление
Муниципальный сектор экономики отличается от частного, прежде всего тем, что преследует не цели индивидуального обогащения и личной прибыли, а цели общественно-полезные. Основной задачей муниципального сектора является достижение наивысшего уровня муниципального благоустройства и социального благосостояния населения муниципального образования.
Для достижения этих целей муниципалитет располагает определенными ресурсами, и, прежде всего, разнообразными объектами муниципальной собственности. Часть этих объектов используется муниципалитетом непосредственно для производства наиболее необходимых обществу товаров и услуг (благ) и составляет муниципальный сектор экономики. Другая часть может быть передана муниципалитетом для включения в хозяйственную деятельность коммерческими субъектами.
Субъектом муниципальной собственности выступают местные органы самоуправления. Размеры муниципального имущества в идеале должны быть сопоставимы с теми задачами, которые возложены на органы местного самоуправления.
Муниципальный сектор экономики любого муниципального образования образуют следующие объекты:
● муниципальные унитарные предприятия;
● муниципальные учреждения;
● муниципальный жилищный фонд и нежилые помещения;
●объекты инфраструктуры, находящиеся в муниципальной собственности;
● средства местного бюджета.
Выполнение муниципалитетом функций непосредственного собственника реализуется через организационно-распорядительную деятельность по управлению муниципальным имуществом.