Голосование по «Предложению 187» было одной из немногих побед рестрикционистов, и причиной этой победы, по мнению Д. Стефанцис и Р. Делдаго, было то, что «они (рестрикционисты. - В.З.) очень внимательно и расчетливо определили цели. Они быстро перебрасывали талант и ресурсы с одной успешно решенной проблемы на другую... Они очень эффективно использовали кадровый потенциал, умело расположив ударные силы. так, как подсказывала ситуация. Затраты оказались минимальными. Оппозиция не смогла ничего противопоставить. Она оказалась дезорганизованной, спорадичной, в основном не эффективной, рассчитывая в первую очередь на отчаянную риторику и случайные судебные иски» [16. Р. 32].
Иммиграционная реформа 1996 г
Победа консерваторов на выборах в Конгресс 1994 г. с одной стороны и победа на референдуме сторонников «Предложения 187» с другой способствовали усилению внимания со стороны консерваторов к возможности проведения общенациональной иммиграционной реформы. В свою очередь, это вызвало напряженность внутри Республиканской партии и консервативного движения. С одной стороны, консерваторы твердо придерживались политики сокращения правительственных затрат, особенно на медицинское обслуживание и другие вэлферовские программы. С другой стороны, консерваторы им- миграционисты всячески поддерживали и стимулировали легальную иммиграцию, а некоторые и нелегальную, заявляя о консервативных ценностях и предпринимательской жилке вновь прибывших.
«Контракт с Америкой» 1994 г. обещал покончить со многими социальными программами. В том числе и для большинства легальных иммигрантов. Было заявлено, что вэлфер порождает потребительское отношение к обществу, «поощряет поведенческую бедность» [1. С. 15]. В итоге нижняя палата быстро выработала законопроект, исключивший большинство категорий легальных иммигрантов из 60 федеральных программ, таких как «Помощь в оплате жилья», «Медикэйд», «Школьные обеды», «Детская иммунизация» и др. Иммиграционист и либертарианец С. Мур вынужден был заявить: «Мы считаем, что никто не должен пользоваться этими программами, но если вэлферовские программы пока нельзя прекратить полностью, мы выступаем за то, чтобы только граждане могли ими пользоваться» [17. Р. А1].
5 января 1995 г. сенатор Ричард Шелби выступил с законодательной инициативой под названием «Акт о моратории на иммиграцию». Предлагалось ввести пятилетний мораторий на легальную иммиграцию, впоследствии снизив ее на две трети. Предлагалось сократить численность легальных иммигрантов с 1 млн до 325 тыс. в год [16, Р. 31].
Дэн Стэй, исполнительный директор ФАИР, аплодировал: «У нас не будет настоящей иммиграционной реформы, пока Конгресс не снизит легальную иммиграцию численно, структурно и радикально» [16. Р. 31]. ФАИР также предсказывал, что если Конгресс будет не способен принять закон в 1995 г., то иммиграционная реформа будет одним из основных вопросов президентской кампании 1996 г.
Борьба за реализацию иммиграционного закона
Реакция со стороны корпоративной Америки, особенно со стороны высокотехнологичного сектора, на «Акт о моратории на иммиграцию» и сокращение доступа легальных иммигрантов к ряду социальных программ была крайне негативна. Было оказано беспрецедентное давление на двухпартийную комиссию, которая вырабатывала рекомендации для законопроекта. В итоге законопроект был отложен
в сторону. В конце концов, консерваторы спасли законопроект, но он уже фундаментально отличался и был значительно менее радикальным по сравнению с первоначальным вариантом [3. С. 196].
За тот период, когда законопроект был отложен в сторону, в игру вступили мощные лоббистские группировки. Центральной фигурой был Рик Шварц, юрист и довольно заметная фигура в коридорах власти. Он был близок к консерваторам-иммиграционистам. За ним стоял финансист из Нью- Йорка Ричард Гилдер и его организация «За экономический рост». По мнению ряда исследователей, именно эта организация финансировала различные проекты Института Катона и «Уполномоченной Америки» и помогла Ньюту Гингричу стать спикером [12, Р. 25].
Р. Шварц получил деньги для лоббирования действий, направленных против разрабатываемого конгрессменами-консерваторами Аланом Симпсоном и Ламаром Смитом иммиграционного закона. Деньги были предоставлены Р. Гилдером и двумя компьютерными компаниями - «Майкрософт» и «Интел». Последние испугались, что Конгресс под влиянием результатов референдума в Калифорнии, предложений комиссии Б. Джордан и Департамента труда введет жесткое регулирование при найме квалифицированных иммигрантов и временных рабочих. Эмиссары от Б. Джордан старались объяснить представителям «Майкрософт», что предложение по замене сертификатов на небольшую плату просто позволит сэкономить время, но представители «Майкрософт» выступали против любых изменений [12. Р. 25].
Р. Шварц и Г. Норквист создали так называемую Лево-правую коалицию (о чем уже говорилось выше. - В.З.) с целью повлиять на содержание законопроекта. А председатель подкомитета по иммиграции Палаты представителей Л. Смит и председатель аналогичного сенатского подкомитета А. Симпсон старались так модифицировать законопроект, чтобы он смог получить поддержку Конгресса. Оба стремились учесть предложения комиссии Б. Джордан, но они посчитали, что для того, чтобы получить большинство, им надо смело апеллировать сразу и к антииммиграционистским настроениям среди ряда консерваторов, и к антипредпринимательским чувствам среди либерал-демократов. По мнению обозревателя «Нью Рипаблик» Д. Джудиса, это была их фатальная ошибка. Вместо того чтобы объединить различные фракции Конгресса, они своими призывами объединили против себя различные группы внутри Лево-правой коалиции. А желание последних «похоронить» законопроект было лишь усилено [12. Р. 25].
С целью получить поддержку демократов А. Симпсон, в дополнение к предложениям комиссии Б. Джордан и департамента труда, включил собственные предложения по квалифицированным и временным рабочим. Предлагалось, что до того, как компания сможет нанять квалифицированных иностранных специалистов, они должны проработать на этой должности за пределами США три года. Таким образом, фирмы лишались возможности нанимать на работу перспективных студентов и выпускников университетов. А. Симпсон также предложил, чтобы компании выплачивали определенную сумму за каждого нанятого ими иностранного рабочего. Это вызвало ярость со стороны «Майкрософт», «Интел», «Хьюлетт - Паккард» и др. Учитывая пожелания консерваторов-рестрикционистов, Л. Смит потребовал, чтобы спонсоры будущих иммигрантов имели доход, в 200 раз превышающий уровень бедности. Это исключало из числа потенциальных спонсоров очень многих, особенно из группы бывших нелегальных иммигрантов, получивших статус резидента по амнистии 1986 г. Л. Смит и А. Симпсон предложили запретить доступ легальных иммигрантов к большинству социальных программ, включая вэлфер, медикейд и юридическую помощь» [12. Р. 25].
С целью недопущения принятия закона Лево-правая коалиция взяла на вооружение стратегию, предложенную С. Муром. Он предложил добиваться расщепления законопроекта, т. е. отделения большинства предложений по законной иммиграции от предложений, касающихся нелегалов, с целью «похоронить» или существенно выхолостить первые [12. Р. 25]. В итоге осенью 1995 г. было оказано сильнейшее давление на Л. Смита и А. Симпсона.
После того как Дженифер Айзен, член коалиции, организовала в Конгрессе День высоких технологий, оба республиканца согласились убрать большинство из предложений, связанных с временными рабочими и квалифицированными иммигрантами. Но Р. Шварц и Г. Норквист и не думали сворачивать свои действия, пока не будет разрушена всякая возможность по принятию закона о легальной иммиграции. И они преуспели в этом. В конце марта 1996 г. юридический комитет Сената, во главе с одним из лидеров иммиграционистов С. Абрахамом, не посчитался с мнением А. Симпсона и проголосовал 12 голосами за, 6 против за «расщепление» закона. Далее Палата представителей 238 голосами к 183 проголосовала против большинства предложений Л. Смита по легальной иммиграции [12. Р. 26].
И в Палате представителей, и в Сенате Р. Шварц и Г. Норквист смогли создать коалицию из кон- серваторов-иммиграционистов и «новых демократов». В Сенате это оказалось сделать относительно легко. Э. Кеннеди и другие демократы под давлением отстаивающих этнические интересы лоббистских групп посчитали, что, «расщепив» законопроект, они используют это как рычаг воздействия на А. Симпсона. Их целью было убрать из законопроекта ограничения, касающиеся объединения семей и получения социальной помощи иммигрантами, при этом сохранив новые правила по найму временных рабочих и квалифицированных специалистов. В итоге они просчитались. После голосования за разделение законопроекта А. Симпсон не предпринял попыток провести через Конгресс отдельный закон по легальной иммиграции, а просто включил ограничения, касающиеся объединения семей в уже «раздетый» иммиграционный законопроект, который в конце концов был поддержан в Сенате.
Но в Палате представителей, где многие вновь избранные республиканские депутаты были ре- стрикционистами и симпатизировали П. Бьюкенану, осуществить «расщепление» законопроекта оказалось намного труднее. С помощью демократа Говарда Бермана и других либералов, выступивших против предложения Л. Смита ограничить право на объединения семей, Р. Шварц убедил одну из ключевых фигур Белого дома Р. Эмануэль пойти по пути разделения законопроекта. Это помогло решить проблемы с теми демократами, которые колебались выступить за разделение. Г. Норквист, в свою очередь, убедил Р. Рида распространить письмо от имени Христианской коалиции за два дня до голосования, в котором законопроект Л. Смита характеризовался как направленный против интересов семьи. Только одно это письмо, считают исследователи, перетащило на сторону противников закона от 20 до 25 колеблющихся республиканцев [12. Р. 26]. По словам Д. Джудиса, «Р. Шварц убедил демократов отказаться от несовершенного законопроекта в пользу плохого» [12. Р. 26].
С целью разделить закон Г. Берман и другие демократы присоединили свои голоса к республиканской резолюции, инициированной Краслером и Браунбэком, которая потребовала убрать все предложения Л. Смита, затрагивающие вопросы найма иностранных рабочих. Но при этом оставалось прежнее требование к спонсорам о наличии дохода, в 200 раз превышающего уровень бедности, и недопущении легальных иммигрантов к социальным программам [12. Р. 26]. После того как в Палате представителей и в Сенате прошли усеченные варианты законопроектов Л. Смита и А. Симпсона, обсуждение было вынесено на специальную конференцию. В итоге в сентябре 1996 г. был предложен единый законопроект, включивший, по мнению Д. Джудиса, худшие элементы из обоих. Сохранились положения, что спонсор должен иметь доход в 200 раз превышающий уровень бедности, а дети нелегальных иммигрантов не могли получать образование в государственных школах [11; 12. Р. 26].
Под давлением предпринимателей было принято решение о «необязательности» для компании подтверждать право приглашенного работать в США. Было исключено дополнительное финансирование, которое Палата представителей предлагала выделить для инспекторов департамента труда. Было включено предложение, которое ослабляло действие закона 1986 г. о наказании работодателей, сознательно нанимающих на работу нелегальных иммигрантов. По новому закону давался десятидневный срок, в течение которого нелегальный иммигрант должен был быть уволен, и только после этого вводились штрафные санкции [11].
У. Клинтон публично выступил против законопроекта, но и не был готов наложить вето. Он предложил республиканцам отказаться от предложения, которое лишало детей иммигрантов права посещать государственные школы, и снизить требования к спонсорам с 200 % до 125 %. Он также убеждал республиканцев снять ряд запретов на допуск иммигрантов к социальным фондам. Но каких-либо конкретных действий со стороны президента не последовало. Необходимо учесть, что он чуть раньше уже подписал закон по реформированию вэлфера, который разрешал штатам не предоставлять вэлфер и медикейд легальным иммигрантам [12. P. 26]. У. Клинтон 30 сентября 1996 г. подписал законопроект, превратив его тем самым в новый иммиграционный закон - закон Симпсона-Смита.
«Усилия снизить уровень легальной иммиграции закончились принятием закона 1996 г.», - написала в 2000 г. профессор Вандербильдского университета В. Абернети. По ее мнению, «закон оказался неэффективным» [7. Р. 22].
Причины неудачи рестрикционистов
Возникает вопрос о причинах неудачи рестрикционистов. Почему в ситуации, когда в обществе накопился очень мощный антииммиграционный потенциал, сторонники иммиграции оказались более эффективными в своих действиях?
Джон Миллер в статье, опубликованной в журнале «Ризон», назвал несколько факторов, обеспечивших успех иммиграционистов. Первый фактор: вместе с успехами экономики снизилась общественная поддержка инициатив по уменьшению уровня иммиграции. Второй фактор: в Вашингтоне было создано мощнейшее проиммигрантское лобби, объединившее предпринимателей и представителей этнодвижения. Третий фактор: иммиграционисты смогли убедить многих консервативных и республиканских политиков, что антииммигрантский имидж наносит вред, снижает их популярность среди испаноязычных и азиатских избирателей [14. P. 36]. До событий 11 сентября 2001 г., как отмечал один из редакторов «Нэшнл Ревью», «республиканцы использовали любую возможность, чтобы заявить о своей поддержке идеи иммиграции» [14. P. 36].
Произошли изменения и в руководстве ведущего консервативного журнала «Нэшнл Ревью». Во главе встали умеренные иммиграционисты, и один из них - Рамеш Поннуру - выступил с развернутой критикой оппонентов и анализом совершенных ими ошибок.
«Дебаты по иммиграции в середине 1990-х годов подняли очень серьезные проблемы, которые долго игнорировались. Конгресс был на грани того, чтобы снизить уровень иммиграции, но, по мнению Поннуру, рестрикционисты совершили ряд тактических ошибок. Во-первых, это требование ввести мораторий на иммиграцию, на чем особенно последовательно настаивали «Нэшнл Ревью» и П. Бьюкенен. Призыв к мораторию был непонятен для американцев. Рестрикционисты же надеялись, что этот призыв приведет к дебатам о плюсах и минусах современной иммиграции. Дебаты должны были закончиться достижением компромисса, при котором легальная иммиграция будет уменьшена. «Это не сработало, - констатировал Р. Поннуру, - призыв к мораторию скрыл реальные цели рестрикционистов. Казалось, они выступают против всей иммиграции, в то время когда они хотели лишь ее уменьшения. Предложение же покончить со всей иммиграцией, даже временно, вызвало много эмоций, жаркие дебаты с обеих сторон. Это было не очень умно в стране, - пишет далее Р. Поннуру, - где 14 % взрослых граждан либо были сами иммигрантами, либо являются детьми иммигрантов в первом поколении».