Материал: 761-1

Позитивная позиция состоит не в том, чтобы сворачивать прокурорский надзор за состоянием законности в стране, подменяя его надеждами на мифических парламентских представителей, и не в том, чтобы превратить функцию прокурора в судах в строго одностороннюю (подобно функции адвоката, но с другим знаком), и не в том, чтобы начать уже теперь (в условиях обвального роста преступности) пытаться заменить надзорные полномочия прокурора в стадии предварительного расследования соответствующими судебными полномочиями (санкционирование ареста, обыска, выемки почтово-телеграфной корреспонденции, прослушивания телефонных переговоров и пр.). «Концепция», как известно, предлагает даже обязать прокурора обосновывать перед судом производство важнейших следственных действий и испрашивать согласия суда на передачу дела другому следователю (с. 61). Позитивная позиция состоит в том, чтобы совершенствовать деятельность прокуратуры как уникального органа надзора за законностью, обслуживающего в равной мере три ветви власти — и законодательную, и исполнительную, и судебную, способствовать укреплению ее правовых основ и кадрового состава, повышать профессиональный и нравственный уровень ее работников.

Впрочем, в этом же мы видим и приоритетные меры применительно к оздоровлению суда.

Видимо, поняли это отчасти и парламентарии, которые в отступление от «Концепции» вынуждены были первоочередно принять Закон о прокуратуре, Закон о статусе судей и законы о других органах правоохранительной системы: в них явно просматривается забота о кадрах, об их социальных и правовых гарантиях, о создании нормативных условий осуществления ими возложенных на них задач.

Разрабатывая концепцию развития органов прокуратуры на ближайшие годы, мы также исходим из необходимости безусловного обеспечения независимости суда. Но это — не единственная цель судебно-правовой реформы. Есть и другие важные социально-правовые цели: создать реальные гарантии законности в стране, обеспечить реальную, а не декларируемую защиту прав личности и гражданского общества, обеспечить эффективную борьбу с преступностью правовыми методами.

Ясно, что судебная власть не может участвовать в решении этих задач без опоры на правоохранительную систему страны и прокуратуру в частности. Взаимоотношения прокуратуры и судебной власти сложны и многообразны. Они не могут совершенствоваться, ориентируясь на эмоциональные всплески сознания, травмированного тоталитарным режимом. Необходим взвешенный, научный подход к проблеме.

Именно такой подход характерен для документа, разработанного группой ученых НИИ проблем укрепления законности и правопорядка под эгидой международного неправительственного объединения — Союза юристов ².

В названии документа подчеркнуто, что он рассчитан на переходный период, характерный кризисом законности, всеобщим правовым нигилизмом, разрушением контрольных механизмов государства, слабостью институтов власти вообще и судебной власти, в частности. В предисловии отмечается, что в этих условиях «уповать только на судебную защиту — опасная иллюзия. До суда доходит лишь малая часть возникающих правовых конфликтов в гражданской сфере и не более четверти зарегистрированных преступлений. Реальным, хотя и далеким от совершенства заслоном произволу и беззакониям являются органы правоохранительной системы: прокуратура, МВД, органы налоговой инспекции, таможенной службы и др».

Отстаивая статус прокуратуры как многофункционального органа, Ю. И. Скуратов справедливо, на наш взгляд, отмечает, что нет сколько-нибудь серьезных теоретических и практических соображений, которые требовали бы радикального пересмотра этого статуса, тем более — сворачивания ее надзорных функций. «Вместе с тем, — пишет автор, — неверно полагать, что задача обновления и реформирования института прокуратуры сегодня не актуальна» ³. И далее: одномоментный переход к такой модели прокуратуры, на которой настаивают радикальные реформаторы, т. е. освобождение прокуратуры от всех функций, кроме функции уголовного преследования, «способен привести к разрушению всей правоохранительной системы» ⁴.

Ныне мы можем констатировать как состоявшийся факт сохранение и существенное развитие института прокуратуры в виде многофункционального органа государства, призванного от имени Российской Федерации осуществлять надзор за исполнением действующих на ее территории законов, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, за исполнением законов органами оперативно-розыскной деятельности, дознания и предварительного следствия, органами, исполняющими наказания и применяющими назначенные судом меры принудительного характера. Прокуратура осуществляет уголовное преследование и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участвует в правотворческой деятельности и через своих представителей — в рассмотрении дел судом.

Из крупных законодательных актов, определивших государственно-правовой статус прокуратуры, отметим Конституцию РФ (ст. 129) и ряд других норм, касающихся обеспечения законности и прав человека); Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г.; Федеральный Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г.

Однако эти акты, сохранив для России прокуратуру в качестве института активного воздействия на состояние законности и правопорядка, не решили многих болезненно-спорных вопросов взаимоотношения прокуратуры с судебной властью.

Эти вопросы, к сожалению, не всегда последовательно решаются в основном процессуальном законодательстве, пока еще находящемся в процессе становления (УПК, ГПК, АПК, Кодексе об административных правонарушениях РФ). Остаются и нерешенные вопросы, свидетельствующие, что судебная реформа и совершенствование правовых основ деятельности прокуратуры продолжаются. Продолжаются и научные поиски оптимальных решений.

С учетом тематической направленности наших очерков представляются актуальными следующие аспекты взаимоотношений прокуратуры с органами судебной власти: условия реализации прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве; соотношение правозащитной функции прокуратуры и суда; взаимодействие прокуратуры с различными ветвями судебной власти; соотношение прокурорского надзора и судебного контроля за законностью и обоснованностью применения мер процессуального принуждения на предварительном следствии; формы взаимодействия прокуратуры с судами при реализации функции координации борьбы с преступностью.

К сожалению, это не все. В начале 1996 г. появилось новое обстоятельство, как бы подталкивающее нас к необходимости обсуждения старых, уже решенных в законодательстве вопросов государственно-правового статуса прокуратуры России. Речь идет о декларированном требовании Заключения № 193 по заявке России на вступление в Совет Европы: «Ожидается, что будут приняты соответствующие стандартам Совета Европы новые законы: о роли, деятельности и организации прокуратуры…» (Страсбург, 25 января 1996.Г.).

Авторы Заключения не подтвердили факт ознакомления с Федеральным Законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г., не высказали конкретных критических замечаний в адрес этого закона, но они ожидают новых реформ Российской прокуратуры.

Правоведы НИИ проблем укрепления законности и правопорядка, получившие задание отреагировать на этот пункт Заключения, выразили общее удивление. Никаких единых стандартов построения прокуратуры в странах Европы нет и не было. Напротив, для них характерно функциональное и организационное разнообразие. Если же имеются в виду стандарты в виде общеправовых принципов, вытекающих из Всеобщей декларации прав человека, Европейской конвенции о защите прав и свобод и других конвенций Совета Европы, то они авторам Федерального Закона о прокуратуре РФ были известны ими учитывались. Это нашло отражение в правовом механизме, обеспечивающем реализацию ставшей приоритетной правозащитной функции прокуратуры, устранении надзора в отношении граждан, сужении предмета общего надзора за исполнением законов до проверки лишь той информации о нарушениях закона, которая поступает в органы прокуратуры и требует мер прокурорского реагирования.

Не нашли мы отступлений от «европейских стандартов» правового регулирования и в других разделах Закона о прокуратуре.

Здесь уместно напомнить, что в решениях Совета Европы в прошлом неоднократно провозглашался тезис о нецелесообразности какой-либо нивелировки организации прокурорской системы в разных странах и ее функций. Так, в выводах Пан-Европейской конференции «Трансформация прокуратуры в орган, совместимый с демократическими принципами права», проведенной Советом Европы 11–14 мая 1993 года в Вене, подчеркивалось, что было бы неправильно пытаться переделать прокурорскую систему одной страны по принципу другой. Любая прокурорская система должна быть совместима с культурой и историей страны. Эта система должна быть принимаема тем обществом, в котором она функционирует, отвечать его потребностям.

Для оценки состояния и перспектив развития Российской прокуратуры представляют интерес материалы проведенной в Москве 8–9 января 1997 г. совместного с Советом Европы Международной научно-практической конференции «Прокуратура в правовом государстве». Эти материалы всецело посвящены анализу правового и реального статуса Российской прокуратуры в сопоставлении с так называемыми европейскими стандартами.

Материалы готовятся к опубликованию, и здесь мы ограничимся приведением отдельных положении из итогового документа конференции. Ими констатируются: успехи в развитии Российской прокуратуры, содержится и предостережение от поспешных, опережающих решений, способных дистанцировать важный государственный институт от реальных жизненных проблем реформирующегося государства и формирующегося гражданского общества.

Участники встречи с большим интересом отметили изменения, которые прокуратура Российской Федерации осуществляет или уже осуществила в духе соответствия институтам правового государства. Они с удовлетворением отмечают новые направления и перспективы реформы этого института и его структур в целях приведения их в соответствие с требованиями Европейской конвенции о защите прав человека, особенно в том, что касается оптимизации сотрудничества между прокуратурой и судами для усиления судебной власти и уважения ее полной независимости.

«Они подчеркивают, что изменение статуса, структур, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых она является, имея в виду, что главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществления эффективной защиты прав свобод человека и гражданского общества». (Прокуратура в правовом государстве. Многосторонняя встреча, организованная Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой Российской Федерации. Москва 8–9 января 1997 г. Выводы).

О прокурорском надзоре в судебных стадиях уголовного процесса

Действующий УПК РСФСР, принятый в октябре 1960 года, обремененный многочисленными дополнениями и изменениями в последующие годы (их насчитывают до 500), все еще содержит специальную норму об обязанности прокурора во всех стадиях уголовного судопроизводства своевременно принимать предусмотренные законом меры к устранению всяких нарушений Закона, от кого бы эти нарушения ни исходили (ст. 25, ч. 3 УПК).

Такая формула уголовно-процессуального закона соответствует концепции прокурорского надзора за исполнением законов независимо от сферы их применения. Любая другая постановка вопроса противоречила бы и здравому смыслу и принципу законности, ибо в одном случае прокурор был бы обязан реагировать на любые отступления от закона, а в другом (в данном случае — в сфере правосудия) закрывать глаза на нарушения. Между тем именно к этому призывают радикальные реформаторы: под предлогом обеспечения независимости суда они предлагают освободить прокурора от надзорной функции во всех стадиях уголовного судопроизводства, кроме предварительного расследования. Да и на предварительном расследовании его полномочия по надзору, как увидим, существенно урезаются.

Если проследить за эволюцией законодательства в последние годы, можно увидеть, что побеждает именно эта позиция: прокурор, обязанный осуществлять государственно-правовую функцию надзора за законностью, принудительно освобождается от этой обязанности, едва переступит порог судебного здания.

Так, ст. 35, ч. 4 Федерального Закона о прокуратуре РФ констатирует, что полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел (имеется в виду не только суд I инстанции) определяются процессуальным законодательством РФ.

А процессуальное законодательство РФ в части прокурорского статуса в суде неоднородно и противоречиво, в чем нетрудно убедиться, сопоставив соответствующие нормы УПК (включая проекты), ГПК и АПК. При этом прослеживается явная тенденция либо ограничения функции прокурорского надзора в судебных стадиях, либо полного отказа от нее.

Так, в судебных стадиях уголовного судопроизводства, в ходе реформы 1991–1995 гг. была отвергнута позиция, выводящая полномочия прокурора из его государственно-правовой функции надзора за законностью. Было признано, что прокурор в суде реализует функцию уголовного преследования путем поддержания обвинения и опротестования незаконных решений суда. Именно так строились нормы о прокуроре в проектах УПК РФ.

Эту позицию, хотя она и приобрела концептуальное значение, нельзя признать последовательной, ибо полномочия прокурора при опротестовании судебных решений и участии в вышестоящих судах не укладываются в односторонне-обвинительную функцию.