В теории правотворчества признано, что процесс создания права не носит одномоментного характера, а «растянут» во времени. В связи с этим выделяют, как правило, два этапа правотворческого (законодательного) процесса.
Первый – предпроектный этап – заключается в том, что в обществе выявляется потребность в урегулировании нормами права социальной проблемы. Выявление такой потребности происходит спонтанно, имеют значение лишь степень остроты проблемы (вопроса), ее общезначимость и актуальность. Оценивает потребность в правовом регулировании как общество, которое через свои институты – лидеров, средства массовой информации, науку – может оказать влияние на законодателя, так и сами правотворческие органы, государство. О том, что потребность в правовом регулировании назрела, можно говорить, когда закон представляется наиболее эффективным средством, преимущественной формой регулирования по сравнению с другими социальными средствами воздействия (экономическими, моральными и пр.).
Например, демократические реформы в Литовской республике потребовали правового закрепления свободы слова и печати. В результате 18 февраля 1990 г. появился Закон о печати, ст. 1 которого утверждала свободу выражения взглядов и устраняла цензуру, а в ст. 4 закреплялось право на получение информации от государственных и общественных организаций. В данном случае правовая форма получила приоритет перед другими видами социального воздействия в таких важных вопросах, как политические свободы.
Второй этап правотворчества называется проектным этапом, или этапом принятия правотворческого решения. Особенность его заключается в том, что, во-первых, эта работа осуществляется непосредственно в самом законодательном органе, а, во-вторых, на данном этапе осуществляется собственно «творчество права»: создаются, изменяются или отменяются нормы права, происходит интеллектуальная работа над текстом законопроекта. Причем проектный этап может быть в свою очередь разбит на несколько стадий, последовательно сменяющих одна другую.
Первая стадия: внесение в правотворческий орган проект» закона субъектом правотворческой инициативы. Чаще всего инициатором принятия того или иного закона является правительство, которое реализует ту или иную политику и острее других чувствует, в каком акте парламента оно нуждается для дальнейшей эффективной работы. В силу сказанного часто законопроект возникает именно потому, что в нем больше всего нуждается исполнительная власть.
В необходимости принятия нового нормативного акта правительство нередко убеждают с помощью групп давления. Например, профессиональные союзы могут оказывать давление на министров, членов парламента, чтобы добиться издания или отмены закона либо внести изменения в существующий закон. Подобная деятельность называется лоббизмом с тех пор, как первые защитники чьих-либо интересов появились в кулуарах (lobby) парламента. Российская политическая практика знает уже немало таких фактов: например, принятие высоких таможенных пошлин, ограничивающих импорт иностранных автомобилей, под влиянием отечественных автомобильных гигантов.
Депутат парламента также имеет право представить законопроект, который может стать законом. Однако на практике эта его возможность весьма ограничена, особенно если законопроект не предусмотрен программой законотворческих работ, как принято, например, в Российской Государственной Думе, или есЛи законопроект не поддерживает правительство или президент.
Вторая стадия: рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа с целью проанализировать его содержание с разных позиций и предложить более совершенные средства правового воздействия. Особая роль в этом процессе принадлежит комиссии по законодательству парламента, за которой по обыкновению остается последнее слово перед вынесением проекта на обсуждение на заседании палаты парламента.
Третья стадия: обсуждение законопроекта по палатам или на совместном заседании палат законотворческого органа. Цель такого обсуждения заключается в высказывании предложений, поправок и замечаний отдельными депутатами и фракциями (объединениями депутатов) парламента. Эта стадия может иметь два варианта развития:
а) принятие законопроекта в первом чтении;
б) возврат его на доработку с последующим прохождением процедуры обсуждения по комиссиям и комитетам парламента.
Четвертая стадия: принятие законопроекта правотворческим органом во втором (окончательном) чтении. В чем выражается принятие законопроекта? С процедурной точки зрения, принятие означает лишь то, что проект получил одобрение большинства депутатов палаты (или парламента в целом). С юридической точки зрения, принятие законопроекта составом депутатов парламента – один из необходимых юридических фактов, обусловливающих дальнейшее превращение законопроекта в полноценный закон. Для завершения процесса правотворчества необходимы еще несколько важных этапов, логически включаемых в четвертую стадию правотворчества. Это подписание законопроекта главой государства и обнародование (опубликование в средствах массовой информации) текста нового закона.
В большинстве западных стран установлены сроки прохождения законопроекта до момента его принятия: во Франции – 15 дней с момента внесения, в Германии – 6 недель, в Испании – до 20 дней (для срочных законопроектов). В Великобритании для частных законопроектов установлены сроки между стадиями – четыре дня (между первым и вторым чтением), три дня – между стадией доклада и третьим чтением. Россия пока не имеет четкой регламентации сроков рассмотрения законопроектов, что свидетельствует о существующей волоките в Государственной Думе и о возможности определенных политических сил затруднить их прохождение.
Законодательный текст - это официально, словесно выраженное и закреплённое содержание права.
Признаки:
Это письменное официально-деловое письмо.
Излагает содержание права посредством языка, т.е. системы письменных знаков.
Законодательный текст обладает определённой структурой.
Это надлежаще оформленное официальное издание (реквизиты).
Требования, предъявляемые к законодательному тексту:
Ясность и простота изложения законодательного текста (гарантии реализации).
Максимальная точность выражения, т.е. соответствие между идеей субъекта правотворчества и найденной нормативной формулировкой.
Экономичность (лаконичность) предложений. Это требование не направлено против глубины, а должно способствовать для отсутствия повторов в тексте.
Логическая связанность и последовательность изложения. Для законодательного текста недопустим разрыв мысли, противоречия, двусмысленность. Для законодательного текста присуще однозначность мотивировки и выводов.
Экспрессивная (т.е. выразительность) нейтральность изложения, ровность, спокойность, безэмоциональность.
Преобладание понятий, категорий, отражающих динамическую, а не статическую (уголовные нормы) стороны общественной жизни.
Безличный характер изложения текста, т.е. полный отказ от употребления личных местоимений, глаголов, повелительного наклонения).
Выражение одной и той же мысли с помощью одного и того же ряда слов, использованных в одной последовательности - формальность.
Реквизиты законодательного текста – такие внешние обозначения, «знаки», атрибуты, которые свидетельствуют о надлежащей оформленности законодательного документа, о наличии в нём всего необходимого для признания за данным нормативным актом надлежащей юридической силы и того, что он вводится в действие.
1. Наименование документа, т.е. полное официальное наименование закона, которое не может быть заменено никаким другим (например, Трудовой кодекс Российской Федерации); всякие иные, в том числе сокращённые наименования - неофициальные.
2. Полное наименование должностного лица, подписавшего закон (например, Президент Российской Федерации В. Путин).
3. Регистрационный номер закона (например, № 197-ФЗ).
4. Дата принятия закона (например, Принят Государственной Думой 21 декабря 2001 года); дата одобрения закона (например, Одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 года); место и дата подписания закона (например, Москва, Кремль 30 декабря 2001 года).
При официальном опубликовании в Собрании законодательства Российской Федерации закона ему присваивается порядковый номер, который обозначает данный закон как «статью».
Реквизиты закона, в том числе его порядковый номер как «статьи», упорядочивают и облегчают учёт и нахождение нормативных актов, справочно-информационную работу. С этой целью принято сокращённое обозначение учётных данных закона. Например, после официального опубликования части первой ГК РФ может быть дана такая ссылка на источник: СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
Структура законодательного текста:
1. Преамбула - изложение отправных и общих принципов (в настоящее время встречается редко, например, есть в Конституции РФ, кодекс).
2. Общая часть - закрепляются цели, задачи, принципы, исходные понятия.
3. Особенная часть - подробная регламентация общественных отношений.
4. Разделы.
5. Главы.
6. Статья.
Виды статей законодательного текста:
Термин «статья» используется в двух значениях: во-первых, «статья» - для обозначения всего (целого) документа (см. выше); во-вторых, как элемент внутренней структуры законодательного текста.
Статья (как элемент) - обособленная, обозначенная порядковым номером часть нормативного текста, содержащая одно или несколько правил поведения.
Статьи могут быть простыми, т.е. содержащими одно правило поведения и сложными, т.е. содержащие сразу несколько правил поведения.
По способу изложения статей:
1. Прямой способ (простые статьи) - имеет место тогда, когда правило поведения в полном объёме непосредственно излагается в статье нормативного документа.
2. Отсылочный способ (отсылочные статьи) - имеет место тогда, когда содержание правила поведения в полном объёме может быть установлено только в процессе использования конкретного, точно указанного положения другой статьи данного нормативного документа.
3. Бланкетный способ (бланкетные статьи) - имеет место тогда, когда содержание правила поведения в полном объёме может быть установлено только при использовании положений (отсылка не к какому-либо конкретному, точному законоположению, а к иному источнику права) определённого вида (например, в другом нормативном документе). Например, в ст. 15 Конституции РФ содержится такое нормативное положение: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Какие правила какого международного договора? Об этом конкретно в ст. 15 не сказано. Такого рода статья представляет собой в известном смысле «бланк», который заполняется другим законом, источником права.
По степени абстрактности содержащихся правил поведения:
1. Казуальные - содержащие правила поведения, которые формулируются при помощи перечислений однородных явлений, предметов, и т.д.
2. Абстрактные - содержащие правила поведения, которые излагаются в форме обобщающей формулировки.
3. Смешанные - в которых сочетаются абстрактная формулировка и конкретные перечисления однородных предметов и явлений.
Статьи закона различаются также в зависимости от видов юридических норм, которые в них содержатся. В это отношении можно говорить о статьях регулятивного и правоохранительного содержания.
Эффективность и результативность законов и иных нормативно-правовых актов в большой мере зависит от того, насколько точны и ясны юридические формулировки, насколько они логически связаны и последовательны, насколько единообразно применение юридических понятий и терминов. Этому способствуют правила и приемы юридической техники, которые используются законодателем в ходе подготовки нормативно-правовых актов.
Итак, юридическая техника – это совокупность правил, средств и приемов разработки, оформления и систематизации нормативных актов в целях их ясности, понятности и эффективности. Объектом юридической техники является текст нормативного документа, в отношении которого применяются интеллектуальные усилия законодателя. Именно последний и использует различные правила и приемы подготовки нормативных актов.
Необходимо отметить, что уровень развития юридической техники всегда служит надежным показателем уровня развития правовой культуры общества. Несомненно также и то, что юридическая техника не чисто техническая, прикладная проблема, а критерий определения сущности права, критерий направленности политической воли законодателя.
Правила подготовки проектов нормативных актов весьма многообразны и многочисленны. Назовем наиболее общие из них:
1) конкретность, ясность и исчерпывающая полнота правового регулирования;
2) логика в изложении текста документа и связь нормативных предписаний между собой;
3) отсутствие противоречий, пробелов, коллизий как в нормативном акте, так и во всей системе законодательства;
4) ясность, простота применения и понимания терминов; недопустимость использования в тексте документа неясных, многозначных и нечетких, эмоционально насыщенных терминов типа «бесчинство», «буйнопомешанный», «исключительный цинизм» и др.;
5) отказ от канцеляризмов, словесных штампов, устаревших оборотов и редко встречающихся слов («присовокуплять», «довольствие» и др.);
6) краткость и компактность изложения правовых норм, сокращение до минимума дублирования нормативного материала по одному и тому же вопросу.
От правил юридической техники следует отличать правила оформления нормативного акта. Это специфические и унифицированные нормы, которые фиксируют официальные реквизиты и структурные части нормативного акта. Так, все конституции всегда имеют преамбулу (вводную часть), а кодексы состоят обычно из общей и особенной частей, нумерация статей в кодексе сплошная, и при включении в него новой нормы ей присваивается индекс («значок»), который не нарушает установленной нумерации.
К реквизитам нормативного акта, подтверждающим его официальный характер, относятся: дата и место его принятия, подписи должностных лиц, заголовок (полный и сокращенный), указание на адресатов юридического документа.
Юридическая техника – совокупность правил. Средств и приемов разработки оформления и систематизации нормативных актов в целях их ясности и эффективности.
Средства юр. техники:
1. Нормативное построение – формально закрепленное гос-властное веление.
2. Системное построение – нормы должны быть построены системно, чтобы выявлялись гос-регулятивные, принудительные свойства права.
3. Юр. конструкции –специфическое построение нормативного материала, соответствующее определенному типу ложившихся правоотношений.
4. Отраслевая типизация – нормативные предписания для их систематизации должны быть изложены так, чтобы они не только образовали логические нормы, но включались в определенную отрасль.
Приемы – порядок, способы рационального использования указанных средств.
1. Обобщающий – прием формулирования юр. норм, при котором фактические данные охватываются обобщающей формулировкой, т.е. родовыми признаками.
2. Казуистический – фактические данные указываются при помощи индивидуальных признаков, путем пересечения конкретных обстоятельств.
3. Прямой – все элементы нормы формулируются в статье
4.Ссылочный – отдельные Эл-ты нормы не формулируются в статье; в ней делается ссылка к др. норме.