Совершенствование проектной деятельности в региональных органах исполнительной власти (на материалах Республики Дагестан)
Медяник Н.В.
Аннотация
В статье обосновывается необходимость имплементации проектного подхода в региональное управление. На материалах Республики Дагестан показана конструктивная практика, диагностированы проблемы и обоснованы меры по совершенствованию управленческого функционала и оптимизации организационной структуры проектной деятельности, полагая формирование при отраслевых органах исполнительной власти региона ведомственных проектных офисов и профессиональных проектных команд, включая меры по спецификации проектных ролей, развитию проектных компетенций, мотивации и материальному стимулированию проектных участников.
Ключевые слова: региональное управление, организационно-функциональная структура, региональные органы исполнительной власти, проектный подход, региональные проекты, Республика Дагестан.
Abstract
Medyanik N. Improvement of project activities in regional executive authorities (based on the materials of the Republic оf Dagestan)
The article substantiates the need to implement the project approach in regional management. Based on the materials of the Republic of Dagestan, constructive practice is shown, problems are diagnosed and measures are justified to improve the managerial functionality and optimize the organizational structure of project activities, assuming the formation of departmental project offices and professional project teams under the sectoral executive authorities of the region, including measures to specify project roles, develop project competencies, motivation and financial incentives for project team members.
Keywords: regional management, organizational and functional structure, regional executive authorities, project approach, regional projects, Republic of Dagestan.
Проектные приоритеты социально-экономического развития страны наделяют администрации субъектов РФ эффективным проектным инструментарием, позволяющим не только не утратить управляемость регионом в условиях кризисных явлений в экономике и перманентных реформ, а напротив, усилить регуляторный механизм публичной власти, обеспечивающий баланс ресурсов и целей, лимит времени и средств, персональную ответственность и командную консолидацию, проблемную ориентацию и приоритезацию управленческих решений.
В целом развитию концептуально-методических основ проектного управления в системе публичной власти посвящены работы
Воропаева В.Н., Гальперина З.М., Гонтаревой И.В., Нижегородцева Р.М., Новикова Д.А., Попова Ю.И., Шапиро В.Д., др. [1-4]. Научный поиск проектной деятельности на региональном уровне управления ведется в трудах Анчихрова Е.А., Булах Г.В., Балашова А.В., Борисова А.С., Добриной Л.Р., Зеленцовой С.Ю., Киселевой Н.Н., Лексина В.Н., Мещерякова И.С., Порфирьева Б.Н., Савченко Е., Сафоновой О.Н., Тлисова А.Б., Фищук Е.Н., Холодова В.А., др. [5-15].
Вместе с тем по-прежнему нуждаются в кропотливом изучении вопросы прикладного и организационно-методического характера, рассматривающие проектный инструментарий в контексте оптимизации функциональной структуры и повышения эффективности деятельности региональной власти, а также с учетом социально-экономической специфики и решения острых проблем развития в субъектах РФ.
Подобная проблематика обусловила актуальность исследования, предпринятого на материалах Республики Дагестан (далее РД).
Систематизация методических основ и практики реализации проектной деятельности в субъектах РФ и, в частности СКФО, выявила актуальность имплементации проектного подхода в региональное управление, объектом которого служат региональные проекты, декомпозиция которых соответствует стратегическим приоритетам развития страны в рамках национальных проектов, а практическая реализация обеспечивает достижение целей, показателей и результатов федеральных проектов с учетом субъектных полномочий и региональной специфики.
В субъектах РФ положено начало формированию нормативной базы, институциональной и организационно-обеспечивающей инфраструктуры проектной деятельности, как правило, в составе Проектного Совета при Главе региона, Регионального проектного офиса, проектных комитетов по приоритетным направлениям развития субъекта РФ.
При этом функционал проектной деятельности в субъектах РФ представлен типовым алгоритмом решений, детализирующим состав и последовательность управленческих процедур в ходе разработки и реализации региональных проектов, включая их инициирование, разработку, согласование, реализацию и передачу данных по завершении в региональный проектный банк [16, 17].
В целом отмечаемая в научной литературе ценность проектного управления в реализации стратегических целей и задач РФ обеспечения устойчивого социально-экономического развития субъектов РФ, заключается в достижении критически значимых результатов, сокращении бюджета и сроков реализации проекта за счет измеримого целеполагания (цель, результат, требования к результату, пользователи результатом, ограничения); комплексного планирования (мероприятий, сроков, бюджета, человеческих ресурсов, рисков) на решение одной проблемы; командной работе сотрудников из разных структурных подразделений; распределении и закреплении ответственности, ролей за фронт работ; многоуровневом администрировании мониторинга и контроля; систематической оценке полученных результатов; мотивации и демотивации участников [8, 11, 14,15].
Указанное выше организационно-функциональное построение проектной деятельности тестируется в РД, где ныне реализуется 47 региональных проектов, являющихся прямой экспликацией 20 федеральных и республиканских госпрограмм, объединенных в 11 нацпроектов, с общим объемом финансирования в 2021 году на сумму почти 24 млрд руб. и исполнением 609 контрактных обязательств [18].
Подобная иерархическая соподчиненность проектов является отражением каскадного принципа проектирования социально-экономических, организационно-технических, бюджетно-финансовых и прочих инициатив со стороны органов государственной власти, направленных на реализацию стратегических целей и задач, определённых известными Указами Президента РФ [19, 20].
Очевидно, реализация подобных проектных инициатив предполагает организационно-функциональное сопровождение со стороны ответственных региональных органов исполнительной власти (далее РОИВ), в том числе в Правительстве РД.
Так, внедрение проектного подхода в региональное управление РД было инициировано постановлением Правительства РФ от 15.10.2016 года №1050 [16], в соответствии с которым предполагалось создание в структуре исполнительной власти РД постоянно действующих органов управления проектной деятельностью, в составе координационной группы Совета при Главе РД по устойчивому развитию и приоритетным проектам РД; Республиканского проектного офиса при Правительстве РД; ведомственных проектных офисов при РОИВ РД, а также ведомственных координационных органов [21].
Из перечисленных институтов развитие получили Совет при Главе РД по устойчивому развитию и приоритетным проектам Республики Дагестан [22], преобразованный в 2018 году в Совет при Главе РД по стратегическому развитию и проектной деятельности в РД [23], в состав которого ныне входят председатель Совета - Глава РД (Меликов С.А.), зам. председателя Совета - Председатель Правительства РД (Абдулмуслимов А.А.), ответственный секретарь и члены Совета, являясь совещательным органом, обеспечивающим многоуровневое межведомственное взаимодействие, участие общественных объединений, научных и других организаций при рассмотрении вопросов по стратегическому развитию и проектной деятельности в РД [23].
В структуре Администрации Главы и Правительства РД функционирует Отдел общественных проектов Администрации Главы и Правительства РД.
Организационно-методическое сопровождение проектной деятельности осуществляет Республиканский проектный офис при Правительстве РД.
Функционал подобного офиса заключается в разработке, экспертизе и согласовании планов мероприятий по реализации проектов в РД; организации работы подразделений РОИВ РД и планировании их деятельности в части контроля за ходом реализации и исполнения планов мероприятий по реализации проектов, а также составлении и экспертизе отчетности по исполнению проектов; представлении Главе РД информации о ходе реализации проектов; обеспечении информационного и цифрового сопровождения проектной деятельности в РД; систематизации и тиражировании конструктивного проектного опыта в РОИВ и ОМСУ а также в подготовке предложений по совершенствованию проектной деятельности Главе РД [24].
Дальнейший толчок развитию проектного управления в регионе привнес Указ Президента РФ № 204, вслед за которым за заместителями Председателя Правительства РД была персонифицирована ответственность за достижение целей и контрольных показателей реализации федеральных проектов в РД; назначен заместитель Председателя Правительства РД, уполномоченный за организацию проектной деятельности и в целом реализацию нацпроектов в РД [25].
В 2021 году с организацией в РД 12 проектных комитетов с участием 18 профильных РОИВ, ответственных за реализацию национальных/региональных проектов, отмеченные выше меры возымели конструктивную практику.
Таким образом, организационно-функциональное сопровождение проектных инициатив в контексте типологии ключевых управленческих функций в РД демонстрирует (Рисунок 1) в составе РОИВ наличие органов в статусе Совета по стратегическому развитию и проектной деятельности в РД, руководимого Главой РД и его заместителем - Председателем Правительства РД, а также 12 проектных комитетов.
Функционал по сопровождению в целом проектной деятельности возложен на Республиканский проектный офис при отсутствии ведомственных проектных офисов при отраслевых РОИВ, ответственных за реализацию региональных проектов в рамках конкретного национального проекта.
Кроме этого, в Республике Дагестан имеет место довольно сложный и структурированный под емкий перечень региональных проектов персонифицированный институт кураторства и администрирования проектной деятельности, включающий ответственного за проектную деятельность в регионе в статусе Председателя Правительства РД, на которого возлагается утверждение и контроль за подготовкой и реализацией проектов; кураторов региональных проектов в рамках секторально схожих национальных проектов в статусе заместителей Председателя Правительства РД, ответственных за достижение целей и показателей проекта; руководителей для группы региональных проектов в рамках отдельного национального проекта в лице руководителей/министров РОИВ РД, ответственных за достижение результатов проекта и взаимодействие с ФОИВ; администраторов для каждого регионального проекта в лице зам. руководителя, руководителя структурного подразделения РОИВ РД, ответственных за мониторинг и формирование отчетности о реализации проекта, а также исполнителей проекта, как РОИВ, ОМСУ, ГУП/МУП, ГБУ/ МБУ, ГАУ/МАУ, представителей бизнеса, населения, собственно участников региональных проектов, ответственных за реализацию и предоставление актуальной информации о ходе реализации мероприятий [26, 27].
Рисунок 1. Организационно-функциональная структура управления проектной деятельностью в Республике Дагестан (составлено автором)
Очевидно, с целью упорядочения управленческого функционала и оптимизации организационной структуры проектной деятельности в РД речь следует вести о создании при отраслевых РОИВ ведомственных проектных офисов с закреплением за ними не только функционала по сопровождению региональных проектов, но и с учетом инкорпорирования в их структуру института кураторства и администрирования - функций по реализации региональных проектов, тем самым сделав ведомственные проектные офисы системообразующими исполнительно-распорядительными институтами в организации проектной деятельности в РД.
Между тем трёхлетний опыт реализации региональных проектов выявил ряд значимых проблем, формирующих актуальное поле управленческих решений по совершенствованию проектной деятельности в органах исполнительной власти РД, связанных в контексте: - финансирования - с низкими темпами освоения бюджетных средств, ведущими к наличию остатков бюджетных ассигнований прошлых лет до У от плановых показателей; неравномерным выделением бюджетных средств в течение финансового года, наибольший объем которых приходится на 4 квартал; необеспечением главными распорядителями бюджетных средств должных мер по своевременному финансированию и освоению бюджетных ассигнований, минимизации бюджетных рисков и достижении целевых показателей; разночтениями в планировании расходных обязательств в региональных проектах и госпрограммах РД; непрозрачностью и недостоверностью информации о финансировании и освоении бюджетных ассигнований [18, 28, 29];
- исполнения контрактных обязательств - с несвоевременным заключением (до 31 марта), исполнением, отсутствием должного контроля за выполнением контрактных обязательств; низким уровнем контрактации по социально значимым проектам; ценовой волатильностью, сопряженной с ростом стоимости оборудования и услуг, отказом потенциальных поставщиков от участия в конкурсе, пересмотром начальной (максимальной) цены контракта, корректировкой проектной документации, превышением суммы коммерческих предложений по заключению контрактов лимитов бюджетных обязательств; нарушением требований законодательства о закупках и низким качеством подготовки контрактной документации вследствие низкой квалификации аукционных комиссий [18, 28, 29];
- обеспечения строительных работ - с планированием объема строительных работ без оценки реальных возможностей и готовности строительной отрасли РД, без учета нормативных сроков строительства объектов и сдачи в эксплуатацию; несоблюдением плановых сроков завершения строительных работ из-за несвоевременной разработки и корректировки проектной документации, дефицита рабочей силы и техники, несоблюдения графика строительства и исполнительской дисциплины, низких темпов строительных работ и уровня строительного контроля; переносом сроков завершения строительства на следующий год в виду роста цен на строительные материалы (услуги); увеличением рисков несвоевременного завершения строительных работ из-за роста количества объектов; недостаточным качеством планирования и занижением плановых значений; несвоевременным выявлением потенциальных рисков в реализации проектов, как следствие, отсутствием актуальной корректировки в условиях высокой изменчивости экономической ситуации [18, 28, 29].