Саратовский национальный исследовательский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского (г. Саратов)
Разногласия и противоречия между нормативно-правовыми актами, регулирующими геологоразведку нефтегазового комплекса
Цыплин Константин Витальевич
магистрант
Аннотация
В представленной статье рассматриваются правовые коллизии и сложности в правоприменении нормативно-правовой базы топливно-энергетического комплекса страны при проведении геологоразведки углеводородов. Показано, что нормы и правила в области нефтегазового комплекса представляют собой достаточно разветвлённую систему, которая основывается на законодательствах федерального уровня и субъектов РФ, включающих огромный массив, а документация продолжает множиться в геометрической прогрессии. Особый подход применён к сложностям регулирования геологоразведочных работ. Ряд рассматриваемых вопросов носит дискуссионный характер.
Ключевые слова: правовые коллизии геологоразведочных работ, геологоразведка углеводородов, добыча углеводородного сырья.
Disagreements and contradictions between the regulatory legal acts regulating the exploration of the oil and gas complex
Konstantin V. Tsyplin
master's student, Saratov National Research State University named after N.G. Chernyshevsky (Saratov)
Abstract
The presented article examines legal conflicts and difficulties in the enforcement of the regulatory framework of the country's fuel and energy complex when conducting geological exploration of hydrocarbons. It is shown that the norms and rules in the field of the oil and gas complex represent a fairly extensive system, which is based on the la ws of the federal level and the constituent entities of the Russian Federation, which include a huge array and the documentation continues to multiply exponentially. A special approach is applied to the complexities of geological exploration regulation. A number of issues under consideration are controversial.
Key words: legal conflicts of geological exploration, geological exploration of hydrocarbons, production of hydrocarbons.
Введение
правоприменение нормативный коллизия геологоразведка
В последнее время в правительственных и депутатских кругах, среди представителей нефтегазового комплекса обсуждается вопрос о необходимости переработки действующего законодательства, регламентирующего процессы в недропользовании. Основными недостатками Закона РФ «О недрах» считаются отсутствие в его нормах прямого действия и расплывчатость целого ряда формулировок, не позволяющих использование основных положений в процессе недропользования. Возможно, при разработке указанного закона и предусматривалось, что в ходе динамического развития юридических норм и правил, эволюции принципов государственного регулирования и организации, обобщения практического опыта работы нефтегазового сектора будет принят целый ряд подзаконных актов, ведомственных нормативов, методических материалов. Разработчики полагали, что они в своей совокупности будут способствовать чёткой реализации закона. По всей видимости, многое из всего запланированного не осуществилось. Поэтому контуры системы правоприменительных документов по геологическому обеспечению добычи углеводородного сырья до конца не обозначены [1, с. 5].
Использование участка недр без предоставления и использования иных природных объектов, выступающих природными ресурсами, -- земельного, лесного участков, водного объекта -- по общему правилу невозможно ввиду их территориальной взаимосвязи с участком недр, за исключением случаев геологического изучения недр без предоставления земельного участка. При этом в законодательстве реализуется отраслевой подход к правовому режиму использования этих компонентов природной среды [2, с. 166]. Регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представления о земле как о природном объекте, природном ресурсе и одновременно как о недвижимом имуществе. Использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляется с применением понятия о лесе как об экологической системе. Регулирование водных отношений базируется на представлении о водном объекте как о важнейшей составной части окружающей среды, среде обитания объектов животного и растительного мира, в том числе водных биологических ресурсов, как о природном ресурсе, одновременно как об объекте права собственности и иных прав.
Методы геологоразведки, возникающие правовые коллизии и сложности правоприменения
Геологоразведка занимается изучением недр без предоставления земельного, лесного участков с задачей поиска и оценки месторождений углеводородов. Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи углеводородного сырья. Тогда пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица. Как справедливо отмечает Г.А. Волков, этот вид землепользования может реализовываться путём бурения скважин, которые могут оказаться «сухими». Их сложно ликвидировать (убрать), земельные участки под ними нужно рекультивировать [3, с. 206]. Геологические объекты нарушают целостность почв и геологических слоёв, загрязняют подземные воды, значительно снижают плодородности почвы. В российском законодательстве отсутствуют обязательные требования к недропользователю о проведении им оценочных работ по определению размеров возможного причинения вреда землям при геологоразведочных работах, включая земли сельскохозяйственного назначения. В тоже время недра, являясь частью земной коры, при этом не являются частью земной площади, сектором участка дна водного объекта. Они находятся в государственной собственности и являются самостоятельными объектами гражданских прав. На подобных правовых основаниях «Роснефть» совместно с PDVSA развивает шесть проектов в области разведки и добычи нефти в Венесуэле [4, с. 270].
Правовые нормы, на которые опирается недропользователь при производстве геологических работ, связанных с добычей углеводородов, должны соответствовать общеправовым требованиям определённости, ясности, недвусмысленности, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Любая неопределённость содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведёт к произволу, а значит, к нарушению не только принципов равенства и верховенства закона, но и установленных Конституцией РФ гарантий государственной, в том числе судебной, защиты прав, свобод и законных интересов граждан, о чём многократно указывал Конституционный Суд РФ.
С другой стороны, недропользователь обязательно учитывает рентабельность проекта. Для улучшения этого показателя ему приходится возводить дополнительные объекты, например, нефтепроводы и газопроводы. Которые необходимо оформить в соответствии с требованиями законодательства. В противном случае ни собственник, получивший по результатам торгов земельный участок для геологоразведки, ни российский бюджет от реализации проекта прибыли иметь не будет [5, с. 16].
В проектных документах на проведение геологоразведочных работ должно содержаться обоснования способов и методов консервации или ликвидации использованных объектов, а также способ проведения рекультивационных работ, как это требуется в «Положении о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами». Того же требуют и «Правила подготовки проектной документации на проведение геологического изучения недр и разведки месторождений полезных ископаемых по видам полезных ископаемых» [6, с. 64]. Ст. 77, 78 ФЗ «Об охране окружающей среды» вменяют юридическим и физическим лицам, причинившим вред окружающей среде, возместить его в полном объёме посредством проведения рекультивационных или восстановительных работ [7, с. 214]. Несмотря на это, Федеральное агентство по недропользованию предоставило недропользователям временные сроки не позднее чем за 1 год до планируемого срока завершения разработки месторождения на подготовку и утверждение технического проекта ликвидации или консервации объектов нефтегазового комплекса. Недропользователи используют предоставленную лазейку в виде отсутствия закреплённой обязанности в кратчайшие сроки произвести консервацию или ликвидацию невостребованных и непригодных для разработки скважин, что может привести к причинению существенного вреда окружающей среде. Анализ судебной практики позволяет придти к выводу, что в судах часто устанавливаются факты масштабного причинения вреда окружающей среде по вине недропользователей, что влечёт за собой прекращение права пользования недрами. В тоже время вопрос о прекращении права пользования участком земли или водным объектом, которому был нанесён вред, в судебной практике поднимется довольно редко.
Фактические результаты исследования
Законодатель не до конца определил систему взаимоотношений между несколькими пользователями недр, когда они претендуют на один участок, планируют геологоразведочные работы и одновременно подают на него заявки. Не чётко определена методика составления очерёдности, конкурсного отбора, определения приоритетов, могут ли разрабатывать один и тот же участок несколько участников, как будет расцениваться открытие ими запасов. Бывают случаи, когда к заявкам, поступающим от нескольких претендентов, относятся несерьёзно. Их откладывают и редко учитывают при подготовке конкурсов и аукционов. С другой стороны, действующие нормативно-правовые документы по процедуре организации аукционов, проводимых в нефтегазовом формате, определяют порядок действий в случае участия в аукционе одного заявителя. Такой формат признаётся несостоявшимся, так как передача участка недр единственному заявителю законодательно не предусмотрена. В то же время при проведении конкурса с участием одного заявителя участок недр для геологических изысканий передаётся, но на начальных условиях на основании отдельного заявления. Проблему одного участника пытаются решить обходными, порой мошенническими, путями - выставлением на аукционы поставных нефтегазовых компаний, которые вообще не имеют планов проводить геологические изыскания. Для приведения в соответствие с правовым полем организацию проведения конкурсов и аукционов необходимо менять существующий административный регламент и вменить в практику передачи недр для геологического изучения одному заявителю на аукционе [8, с. 39]. В начале 2019 года в России будет составлен список компаний, которые недобросовестно относятся к разработке недр. В Минприроды именуют рейдерами тех, к которым относят фирмы, выигрывающие аукцион на добычу ресурсов, но не вносящие плату по условиям конкурса. В дальнейшем эти организации даже не заходят на участок. По изменённым правилам при отказе победителя конкурса вносить оплату победителем станет следующий участник, который анонсировал чуть менее выгодные условия. Таким способом можно преодолевать срывы конкурсов.
На государственном уровне необходимо совершенствование процесса делопроизводства при проведении аукционов и конкурсов. Нельзя победителю аукциона выдавать в качестве основного документа ксерокопию Протокола аукционной комиссии. Наивно полагать, что такой документ позволит недропользователю обратиться в Российский банк для снятия со своего счета крупных сумм в качестве уплаты государству за аукционные торги. Зарубежные банки тем более откажут.
Интерпретация полученных результатов исследования
В законодательстве нет чётких правил по поводу разрешения конфликтных ситуаций в случае наложения участков геологических исследований. В результате проигрывают как недропользователи, так и государство. В практической деятельности бывают случаи, когда месторождение оказывается на трансграничных площадях на территории различных административных территориальных образований или нескольких независимых друг от друга недропользователей, когда возникают подозрения о возможных подземных перемещениях нефти и газа. Тогда у геологов, юристов и надзорных органов возникают правовые и организационные разногласия. Такие проблемы очень сложно решить в правовом поле, надо садиться за стол переговоров и договариваться с собственниками, арендаторами, субарендаторами [9, с. 11].
При отводе земельного участка в окончательных границах законодатель использует категорию предварительного согласия органов управления земельными ресурсами, что исключает какие-либо обязательства со стороны государственных органов по отводу земель. Практическая реализация этого вопроса начинается после утверждения проектного документа на разработку месторождения, где после утверждения документации на обустройство обозначены требования по освоению земельного участка в кратчайшие сроки. В связи с правовыми трудностями по оформлению земель, которые никак не учтены в упомянутых документах, нарушается график проведения геологических изысканий, либо нарушаются временные рамки, отводимые законодательством для оформления земель. Тяжелее всего проводить геологические изыскания в лесных массивах, относящихся к лесам первой группы, так как перевод лесов в категорию нелесных осуществляется только Правительством РФ. Процесс оформления разрешительных документов, различного рода согласований, запуск механизма принятия решения в лучшем случае занимает не менее 2 лет. В законодательстве не предусматривается каких-либо вариантов урегулирования подобных процессов и перенос сроков выполнения недропользователями лицензионных обязательств, которые не могут быть выполнены вовремя.
Заключение
Таким образом, необходимо провести унификацию юридическим понятиям, связанным с геологоразведкой. В этом секторе нужны особые положения, которые необходимо закрепить законодательно, чётко разграничив процессы недропользования между собой. Такой подход позволит избежать значительного числа споров в правоприменительной практике, а также неоднозначного толкования норм права, связанным с геологическим изучением недр.