Ордена Ленина
ИНСТИТУТ ПРИКЛАДНОЙ МАТЕМАТИКИ
имени М.В.Келдыша
Российской академии наук
Предпосылки развертывания электронных торгов для государственных нужд
М.М.Горбунов-Посадов,
А.В.Ермаков,
Д.А.Корягин,
Т.А.Полилова
Москва 2001
1. Государственные закупки в России
С переходом России к рыночным отношениям потребовался коренной пересмотр системы государственных закупок. От плановых, жестко регламентированных поставок продукции надо было переключаться на приобретение товаров в среде, где перед покупателем всякий раз открываются широкие возможности выбора из многочисленных предложений поставщиков.
Рынок государственных закупок -- это не совсем частнокапиталистический рынок [1, 2], где конкуренция продавцов и личная заинтересованность покупателя оказываются мощнейшим экономическим стимулом. Государственный чиновник, вообще говоря, не похож на типичного субъекта рынка: ему часто проще приобретать товары у одного, возможно, давно знакомого ему поставщика. У чиновника практически нет стимулов для тщательного отбора выгодных для государства предложений. Более того, при отсутствии четкой регламентации процесса государственных закупок этот сектор государственной деятельности быстро становится питательной средой для злоупотреблений и коррупции.
Мировая практика выработала достаточно надежный инструмент решения задачи оптимизации государственных закупок и борьбы с коррупцией -- законодательно закрепленное проведение открытых торгов (конкурсов). Требуется, чтобы государственный чиновник был жестко ограничен в выборе механизма приобретения товаров и услуг. Так, в США правила федеральных закупок представляют собой документ объемом несколько тысяч страниц.
В России за последние несколько лет был принят ряд законов и руководящих документов, касающихся механизма государственных закупок. Наиболее существенный из них -- Указ Президента от 8 апреля 1997 г. № 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд". Этим указом была закреплена обязательность конкурсного размещения заказов на закупку продукции для государственных нужд за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации.
Однако в принятых документах не был учтен новый фактор, способный серьезно повлиять на организацию отношений между госзаказчиком и поставщиками, -- массовое распространение в деловой жизни России информационных технологий и, прежде всего, Интернета. В результате сейчас госзакупки предполагают исключительно "бумажный" документооборот, что значительно снижает их эффективность. Положение здесь необходимо исправлять, и ИПМ им.М.В.Келдыша РАН в настоящее время вовлечен в работы по созданию системы электронных торгов для госзакупок.
2. Зачем нужны электронные торги
Создание системы электронных торгов по закупке продукции для государственных нужд чрезвычайно актуально для сегодняшней России. Преимущества, которые несут с собой электронные торги, достаточно очевидны.
Прежде всего, публикация в Интернете всей открытой информации о проводимых торгах и их результатах дает весьма заметный выигрыш в оперативности и общедоступности по сравнению с традиционными способами публикации. Это не только наиболее удобная и эффективная современная форма привлечения самого широкого круга поставщиков, но и достаточно мощное средство борьбы с различными проявлениями коррупции.
Кроме того, компьютеризация торгов повысит эффективность и надежность всех этапов проведения конкурса. В частности, существенно удешевляются, ускоряются и упрощаются процедуры получения конкурсной документации, подачи и приема конкурсной заявки, передачи уточняющих вопросов к конкурсной комиссии и получения ответов на них. Процедура конкурсного отбора станет более четкой и строгой, конкурсная комиссия получит в свое распоряжение удобные средства систематизации и сравнения полученных заявок. Наконец, внедрение электронных торгов для государственных нужд - необходимый шаг на пути становления России в качестве полноправного участника стремительно формирующейся сейчас мировой системы электронной коммерции. Наша задача -- спроектировать архитектуру аппаратных и программных средств системы электронных торгов и спланировать последовательность действий по ее реализации. В настоящей работе мы рассмотрим зарубежный опыт построения подобных систем и имеющиеся возможности для развертывания такой системы в России.
3. Зарубежный опыт
Нижеследующий обзор зарубежного опыта включает три части: электронное правительство, электронная коммерция и собственно электронные торги для государственных нужд.
3.1 Электронное правительство за рубежом
Интернет занимает все более заметное место в общественной жизни развитых стран. Так, в Соединенных Штатах к Интернету еженедельно обращаются 114, 4 млн. человек (в России - 4 млн. человек). Поэтому не удивительно, что все большую популярность завоевывает концепция "электронного правительства" (e-government) как средства взаимодействия между органами управления государством и населением.
В проекте федерального бюджета США на 2002 г. предложено создать фонд электронного правительства в размере 100 млн. долларов. Как заявил недавно Джордж Буш, электронное правительство будет "представлять в Сети федеральные и местные органы управления, а также давать возможность простым гражданам взаимодействовать с правительством более эффективно".
Однако и сейчас в области формирования электронного правительства за рубежом уже сделано немало. Канада, Сингапур, США имеют порталы национального масштаба, т. е. единую стартовую точку, откуда граждане получают доступ ко всем государственным учреждениям. Функционирующие Интернет-службы не ограничиваются публикацией исчерпывающей правительственной информации, в дополнение к этому они предоставляют населению различные интерактивные услуги.
Рейтинг электронного правительства, отношение властных структур к массовому применению Интернета для решения административных и производственных задач постепенно становится одним из важнейших показателей достигнутого страной уровня освоения современных технологий. Здесь нельзя не отметить, что построение системы электронных торгов для государственных нужд - возможно, не самый главный, но достаточно весомый компонент формирования электронного правительства.
3.2 Электронная коммерция за рубежом
Электронная коммерция в настоящее время переживает период некоторого спада. Однако большинство аналитиков сходятся на том, что спад этот вовсе не является доказательством бесперспективности бизнеса в Интернете, причина его -- всего лишь обычные циклические рыночные тенденции.
В 2000 г. объем рынка B2B (business-to-business) Интернет-коммерции составил 433 млрд. долларов, что на 189% больше чем в 1999 г. В 2001 г. он достигнет 919 млрд. долларов, т. е. увеличится более чем вдвое.
Прогнозируется, что в течение следующих четырех лет в разработку более эффективных способов ведения электронного бизнеса будет вложено более 5 триллионов долларов. К 2005 г. рынок электронной коммерции увеличится в 10 раз, объем B2B операций достигнет 8, 5 триллионов долларов, а американцы будут тратить в Интернет-магазинах и сервисах более 700 млрд. долларов.
Практически все ведущие производители компьютеров и программного обеспечения заняты разработкой продуктов для электронной коммерции. Так, корпорации Compaq Computer и Oracle выступили с совместной инициативой E-Business Infrastructure Initiative, направленной на упрощение реализации, расширения и поддержки сложной инфраструктуры для электронного ведения бизнеса. Hewlett-Packard, Cisco Systems и другие ведущие Интернет-компании объявили о создании "рабочей группы web-качества", призванной установить новые стандарты обслуживания онлайновых заказчиков (сейчас из-за несовершенства обслуживания 67% заказчиков, впервые совершивших покупку в Интернете, больше никогда ничего там не покупают). Microsoft и IBM соревнуются в разработке стандартов B2B торговли. Пока вперед вырвалась Microsoft, предложившая стандарт SOAP (Simple Object Access Protocol), принятый недавно консорциумом WWW. Подразделение IBM Research разработало два мощных B2B алгоритма: Combinational Auction и Volume Discount Auction; с их помощью электронные бизнесмены смогут проводить предварительные аукционы в рамках своих процедур поставки.
К сожалению, электронная коммерция все чаще сталкивается с разного рода компьютерными мошенниками и хулиганами. В результате недавно проведенного опроса 186 работающих в Интернете коммерческих фирм выяснилось, что в 2000 г. они потеряли из-за незаконных операций 378 млн. долларов, т. е. порядка 2 млн. долларов на компанию. 70% фирм подверглись атакам хакеров.
Системы безопасности электронной коммерции постоянно совершенствуются. Безусловно, многие используемые тут приемы и программные продукты найдут применение и в системе электронных торгов для государственных нужд. Хорошо проработаны вопросы защиты информации, передаваемой по каналам Интернета. Особого упоминания заслуживает электронная подпись, без которой невозможно полностью переключить на Интернет отношения между государственным заказчиком и поставщиками. Электронная подпись поддерживается сейчас достаточно надежными программными средствами, она уже получила широкое применение в качестве инструмента B2B коммерции, однако в силу ряда технических обстоятельств пока еще не стала предметом повседневного обихода рядовых пользователей Интернета.
Строящаяся система электронных торгов для государственных нужд может позаимствовать и другие программные компоненты из арсенала электронной коммерции. Однако основная масса применяемого здесь программного обеспечения весьма специфична из-за серьезных ограничений, накладываемых либо жесткими временными рамками (онлайновые биржи, аукционы), либо чрезвычайно широким кругом потенциальных участников сделок (электронные магазины). Поэтому нельзя всерьез рассчитывать на то, что некоторый готовый программный продукт, обслуживающий соседний сектор электронной коммерции, покроет заметную часть потребностей электронных торгов для государственных нужд.
3.3 Электронные торги для государственных нужд за рубежом
Каждый желающий получить представление об организации электронных торгов для государственных нужд в различных странах может легко добраться до любых документов, касающихся этой темы, благодаря деятельности Всемирного банка. Всемирный банк взял на себя роль координатора усилий и собирателя всей информации по теме электронных госторгов. Приведенные ниже данные почерпнуты в основном из размещенных в Интернете материалов Всемирного банка или же из материалов отдельных стран, на которые Всемирный банк предоставляет ссылки.
Наиболее заметные результаты в области электронных торгов для государственных нужд получены Австралией, Мексикой, Данией, США и Канадой. Охарактеризуем кратко уже реализованные или же разворачивающиеся в этих странах проекты.
Рис. 1. Сайт Совета по госзакупкам Австралии
Австралия. Воплощается в жизнь стратегическая программа автоматизации всех технологических этапов проведения тендеров по поставкам товаров для государственных нужд (рис. 1). Для публикации информации о торгах издается специализированный электронный бюллетень, который используется также для размещения общедоступной конкурсной документации и для организации подачи электронных заявок на участие в конкурсе. Функционирует информационно-справочная система, ведется реестр поставщиков, публикуются в Интернете законодательные и другие документы, касающиеся электронных торгов. Имеются средства электронного оформления, регистрации и оплаты контрактов.
Мексика. Обеспечивается поддержка полного цикла электронных торгов от размещения информации о торгах и подачи заявок до заключения договоров и проведения платежей. Для обеспечения электронных торгов были внесены необходимые изменения в законодательство.
Дания. Разработана система, не только обслуживающая собственно электронные торги (т. е. от анонсирования информации о торгах до подведения итогов и публикации результатов), но и поддерживающая ведение контрактов, планирование и анализ рынка. Система строго следует требованиям законодательства ЕС в области электронной торговли (EC directives about digital certificates). Одновременно поддерживаются три версии системы: датская, английская и испанская.
США. Разработана стратегическая программа электронной коммерции. Создаваемая система электронных торгов включает все необходимые компоненты: от подсистемы идентификации поставщиков до средств обеспечения платежей.