Второй уровень источников муниципального права охватывает акты субъектов РФ. Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /16/ носил в большей мере рамочный характер, а это значит, что он предполагал принятие каждым субъектом РФ своего закона о местном самоуправлении. Так это и происходило на практике.
Пришедший на смену Федеральный закон 2003 г. с аналогичным названием гораздо полнее и более императивно регулирует многие виды общественных отношений в сфере местного самоуправления, т. е. его нормы ориентированы на прямое действие. Но регламентация на уровне субъектов РФ не исключается. Другое дело, должна ли она быть такой же полной и широкой, как ранее, в виде общего закона субъекта РФ о местном самоуправлении или достаточно более сжатого, компактного закона с наименованием, к примеру, «Об особенностях организации местного самоуправления» в данном субъекте РФ.
Третий уровень источниковмуниципального праваобразуется муниципальными нормативными правовыми актами.
Несмотря на совершенствование федерального законодательства и законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении, важная роль этого уровня источников сохраняется. Как уже говорилось при характеристике методов муниципально-правового регулирования, государство допускает местное нормотворчество как часть нормативной базы местного самоуправления. Добавим к этому, что наличие муниципального нормотворчества обусловлено рядом факторов.
Во-первых, местное самоуправление как самоорганизованная система должно иметь свои нормативные акты, которыми и оформляется эта самоорганизация, причем главные из них имеют и учредительный характер (уставы муниципальных образований).
Во-вторых, государство может сознательно не регулировать своими актами некоторые общественные отношения, ограничиваться установлением их основ, а подробное регулирование передавать на муниципальный уровень.
В-третьих, муниципальное правотворчество обусловлено и наличием местных особенностей, которые могут быть отражены в нормативных актах конкретных муниципальных образований.
В систему муниципальных правовых актов входят: устав муниципального образования; нормативные правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования; нормативные правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования.
2. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ Россия признает составной частью своей правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Это означает, что источниками муниципального права у нас могут быть и подписанные Российской Федерацией международные договоры, соглашения, конвенции, хартии, иные международно-правовые акты.
Важнейшим документом такого рода в области местного самоуправления является Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Принимая во внимание, что вступление Российской Федерации в Совет Европы было связано с ратификацией Европейской хартии местного самоуправления и приведением российского законодательства в соответствие с ней, основополагающие принципы Хартии получили отражение в Конституции РФ и Федеральном законе 1995 г. Российская Федерация подписала Европейскую хартию местного самоуправления 28 февраля 1996 г., а ратифицировала 11 апреля 1998 г. /7/
В Европейской хартии местного самоуправления получили закрепление эталонный характер, идеалы и принципы муниципальной демократии. В соответствии с Хартией:
- принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны;
- органы местного самоуправления составляют одну из основ демократического строя;
- право граждан участвовать в управлении государственными делами относятся к общим для всех государств - членов Совета Европы демократическим принципам;
- это право может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне;
- существование облаченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;
- защита и укрепление местного самоуправления представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на демократии и децентрализации власти;
- все это предполагает существование органов местного самоуправления, созданных демократическим путем, имеющих широкую автономию в области своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств. /7/
К источникам муниципального права международно-правового характера относятся решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и Декларация о принципах местного самоуправления, принятая межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ.
3. Помимо нормативных актов источниками муниципального права могут быть договоры между органами местного самоуправления (от имени муниципальных образований) и органами государственной власти, а также муниципально-правовые договоры, заключенные между органами местного самоуправления, если они содержат, даже частично, нормы права. Таким образом, источниками муниципального права являются нормативные договоры.
4. Некоторые авторы к источникам относят правовые традиции и обычаи, в том числе связанные и историческими и иными местными традициями.
Традиции более устойчивы как правила общественного сознания и в этом качестве могут дать большой эффект, нежели нормы права, если выявляется, что правовое регулирование соответствующих отношений невозможно, нецелесообразно и к тому же все равно не в состоянии охватить полностью общественное отношение. Например, в местностях Северного Кавказа перед вынесением решения органом местного самоуправления нередко руководители и депутаты встречаются со старейшинами, советуются с ними. Это традиция стала в какой-то мере стала обязательной нормой поведения; именно в виде традиции она результативнее и естественнее, чем в качестве правовой нормы.
Что касается обычаев, они больше похожи на правовые нормы и скорее всего становятся источниками муниципального права до принятия необходимого нормативного правового акта. Существование же правового обычая в качестве постоянно действующей нормы, заменяющей право, вряд ли целесообразно, в том числе и на муниципальном уровне.
5. Некоторые государствоведы предлагают считать источниками муниципального права судебные прецеденты. Судебные решения нередко имеют очень важное значение для понимания сущности местного самоуправления, его организации и т.п.
Например, ряд постановлений Конституционного Суда РФ по вопросам местного самоуправления содержит принципиальные позиции относительно его природы, организации и деятельности. Как отмечает Н.С. Бондарь «особенности правовой природы и юридической силы постановления Конституционного Суда имеют обязательный характер … нередко обладают нормативность и, соответственно, эти положения могут признаваться источниками права». /32/ Постановлений и определений Конституционного Суда РФ, посвященных вопросам муниципального права и являющихся источниками муниципального права, довольно много. Отметим, что именно в постановлении Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 год впервые четко была обозначена природа местного самоуправления как одного из видов публичной власти в Российской Федерации. Обойтись без данного постановления Конституционного Суда в характеристике источников муниципального права сегодня просто немыслимо.
Нередко такую же прецедентную роль играют и решения Верховного Суда РФ. Так, Федеральный закон 2003 г. « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» явно не учел такой вариант территориальной региональной реорганизации муниципальных образований, когда, вместо внутреннего деления на сельские и городские поселения, муниципальный район преобразуется в городской округ. Законами некоторых субъектов РФ (Калининградская обл., Московская обл. и др.) предусмотрены были такие положения. Началось оспаривание правовых актов. Рассмотрев соответствующие дела, Верховный Суд РФ пришел к конечному выводу о том, что такой вариант реорганизации возможен. Этот судебный прецедент также стал значимым нормативным источником для практики муниципального строительства.
33. Назовите основные теории местного самоуправления и раскройте их содержание и влияние на развитие муниципального права.
Одним из первых, кто сформулировал целостную концепцию самоуправляемых общин, был французский государственный деятель, историк и литератор А. де Токвиль. Первоначальным источником власти в стране является не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединившиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами. Центральное правительство рассматривалось как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива представителей общины бессильна.
Принципы организации местного самоуправления:
1) право общины на заведование своими делами является таким же естественным и неотчуждаемым, как права человека;
2) община является первичной по отношению к государству;
3) государство должно уважать свободу общинного управления . "Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причем государство не создает общину, а лишь признает ее";
4) местное самоуправление - это управление собственными делами общин, отличными по своей природе от дел государственных;
5) органы местного самоуправления не являются государственными органами;
6) полномочия общины делятся на собственные дела и дела, которые передаются ей государством;
7) государственные органы не вправе вмешиваться в дела, отнесенные к полномочиям общины. Они лишь следят за тем, чтобы община не выходила за пределы своей компетенции.
Сущность общественной теории заключается в признании права населения (общины) на самостоятельное заведование местными делами (самоуправление). Считается, что это право присуще общине изначально, неотъемлемо и независимо от воли государственной власти. Отличие в том, что, обосновывая главный признак местного самоуправления - самостоятельность, данная теория на первый план вдвигала не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Важнейшим положением теории является обоснование независимости общины от государства в рамках своих полномочий и невозможности произвольного вмешательства исполнительных органов государственной власти в ее деятельность. Рассматривая различные теории местного самоуправления, А. Колесников выделил следующие их основные различия: способ формирования местных учреждений, характер и количество дел, им подведомственных, а также характер взаимоотношений с центральной властью.