Обеспечение антитеррористической безопасности на объектах транспорта в России и США (сравнительно-правовой анализ)
М.Ю. Павлик доктор юридических наук, профессор
Ленинградский государственный университет им. А.С. Пушкина
К.В. Боричев
аспирант
Институт правоведения и предпринимательства (г. Санкт-Петербург)
Аннотация
Статья посвящена рассмотрению правовых и организационных вопросов обеспечения транспортной безопасности в России и Соединённых Штатах Америки. Проанализированы основные нормативные правовые акты Российской Федерации в сфере транспортной безопасности, в том числе в области противодействия терроризму. Рассмотрена система обеспечения транспортной безопасности в российских аэропортах, задачи и основные функции подразделений Службы авиационной безопасности. Выявлены отличительные черты организации деятельности отечественных служб авиационной безопасности. Рассмотрена система обеспечения безопасности авиационных перевозок, функционирующая в настоящее время в США. Проанализированы основные направления деятельности Администрации транспортной безопасности (Transportation Security Administration - TSA), рассмотрены технические средства, в том числе новинки, используемые при проведении процедур досмотра пассажиров в аэропортах, существенно повышающие уровень антитеррористической защищённости авиационных объектов США. Определены ключевые особенности, в том числе правового характера, отличающие организацию транспортной безопасности в России и США. Выявлены факторы, требующие особого внимания для обеспечения совершенствования транспортной безопасности России. Обоснована необходимость организации взаимодействия российских и американских структур обеспечения транспортной безопасности с целью своевременного реагирования на террористические угрозы.
Ключевые слова: террористический акт, транспортная безопасность, обеспечение транспортной безопасности, международное сотрудничество.
Mikhail Yu. Pavlik
Dr. Sci. (Jurid.), Professor Pushkin Leningrad State University
Konstantin V. Borichev,
Graduate
Institute of law and business (St. Petersburg)
Ensuring anti-terrorist security at transport facilities in Russia and in the United States of America (comparative legal analysis)
The article is devoted to the legal and organizational issues of transport security in Russia and the United States of America. The main normative legal acts of the Russian Federation in the sphere of transport security, including in the field of counter-terrorism, are analyzed. The system of transport security at Russian airports, the tasks and main functions of the aviation security service units are considered. Distinctive features of the organization of activity of domestic services of aviation security are revealed. The system of safety of air transportation functioning today in the USA is considered. Analyzed the main directions of activities of the Transportation Security Administration (TSA), the technical resources, including innovations, used in procedures for screening passengers at airports, thus increasing the level of antiterrorist protection of aviation facilities in the USA, are considered. The key features, including legal character, distinguishing the organization of transport security in Russia and the USA, are defined. The factors that require special attention to ensure the improvement of transport security in Russia are identified. The necessity of organization of interaction between Russian and American structures of transport security in order to timely response to terrorist threats is substantiated.
Keywords: terroristic act, transport security, provision of transport security, international cooperation. правовой безопасность транспортный
В современном мире, где ежедневно происходит перемещение сотен миллионов человек различными видами транспорта, вопросу обеспечения транспортной безопасности уделяется особо пристальное внимание. Действительно, за последние десятилетия произошёл колоссальный рост пассажиропотока, увеличилось число крупных, в т.ч. международных, транспортных узлов, которые каждый день обеспечивают перевозку миллионов пассажиров. Вместе с тем столь бурное развитие транспортной системы мира привело к тому, что она стала более уязвимой перед угрозой совершения террористических актов [10, с. 8]. Между тем, эпоха технического прогресса и активное развитие современных технологий обусловливают и новые способы совершения преступлений террористического характера [3, с. 4]. Терроризм не является некоей застывшей субстанцией, он постоянно развивается. Во многом это связано с тем, что государство и общество активно ищут пути противодействия данной угрозе, и террористы вынуждены изыскивать всё новые и новые возможности совершения преступлений террористической направленности [9, с. 132]. Так, в последние годы лица, совершающие террористические акты, явно тяготеют к транспортным объектам, что объясняется скоплением там большого количества людей в относительно замкнутом пространстве. Взрывы в общественном транспорте, которым пользуется существенная часть населения, имеют особенно большой резонанс - население начинает опасаться совершать поездки, в обществе формируется гнетущая атмосфера напряжённости и страха [5, с. 38- 39]. При этом формы совершения террористических актов на объектах транспортной инфраструктуры отличаются особым разнообразием: минирование с последующим взрывом самолётов, кораблей, железнодорожных и автомобильных путей, подкладывание самодельных взрывных устройств в метро, аэропорты, железнодорожные и автовокзалы, подрывы транспорта, распыление химических веществ и др. [7, с. 170].
Сегодня всё мировое сообщество обеспокоено проблемой усиливающейся террористической активности. Особая опасность осуществляемых террористических актов, особенно на объектах транспорта, состоит прежде всего в большом количестве жертв среди мирного населения. И Россия не стала исключением [1, с. 26].
В Российской Федерации одним из основополагающих нормативных правовых актов, регулирующих вопросы транспортной безопасности, является Федеральный закон от 9 февраля 2007 года № 16-ФЗ "О транспортной безопасности"О транспортной безопасности: Федеральный закон от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 7. - Ст. 837., в котором законодатель дал некоторые основные определения:
- транспортная безопасность - состояние защищённости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства;
- акт незаконного вмешательства - противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий;
- обеспечение транспортной безопасности - реализация определяемой государством системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства [9].
Кроме того, в 2018 году было принято Постановление Правительства РФ от 28 июля 2018 г. № 886 "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к анти- террористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта"Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищённости объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта: Постановление Правительства РФ от 28 июля 2018 г. № 886 // Собрание законодательства РФ. - 2018. - № 32 (ч. II). - Ст. 5345., в котором были определены основные требования транспортной безопасности антитеррористического характера. Следует отметить, что объекты транспорта и транспортной инфраструктуры России неоднократно избирались террористами в качестве мишеней для совершения террористических актов. Отмечается, что до 70 % террористических актов совершается на объектах транспортной инфраструктуры [5, с. 169]. В частности, террористический акт, который произошёл 31 октября 2015 года на борту самолёта российской авиакомпании "Когалымавиа" над Синайским полуостровом, стал одним из наиболее кровопролитных за всю новейшую историю России и унёс жизни 224 человек [8, с. 41]. Произошедший в 2009 году подрыв скоростного фирменного поезда "Невский экспресс" № 166, следовавшего из Москвы в Санкт-Петербург, привёл к гибели 28 и ранениям более 130 человек. В результате совершённого в 2007 году посредством подрыва железнодорожного полотна террористического акта получили ранения свыше 60 пассажиров "Невского экспресса". Террористический акт, осуществлённый террористом-смертником в московском аэропорту Домодедово в зале международных прилётов 24 января 2011 года, привёл к гибели 37 человек, было ранено свыше 130 человек. В результате террористического акта, совершённого 3 апреля 2017 года в Санкт-Петербурге, при взрыве самодельного взрывного устройства в вагоне метрополитена 15 человек погибли (включая террориста-смертника), более 50 пострадавших были доставлены в больницы. В этот же день на станции Санкт-Петербургского метрополитена "Площадь Восстания" был обнаружен и своевременно обезврежен подозрительный предмет, оказавшийся самодельным взрывным устройством, начинённым поражающими элементами и готовым к применению [9, с. 133-134].
Сегодня для любого государства как субъекта обеспечения транспортной безопасности можно выделить два способа выполнения указанной деятельности:
1) транспортная безопасность обеспечивается только государственными органами (остальные организации и граждане оказывают им содействие);
2) определённые функции по обеспечению транспортной безопасности государство передаёт субъектам транспортной инфраструктуры, т.е. собственникам и владельцам (в основном представителям коммерческих структур), а за собой оставляет контролирующие функции. При этом государство не перестаёт быть субъектом обеспечения транспортной безопасности [10, с. 113].
Следует отметить, что в Российской Федерации в соответствии с положениями Федерального закона "О транспортной безопасности" обеспечение транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, перевозчиков, если иное не установлено настоящим Федеральным законом и иными федеральными законами. В соответствии со ст. 83 Воздушного кодекса Российской ФедерацииВоздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. № 60-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 1997. - № 12. - Ст. 1383. авиационная безопасность обеспечивается службами авиационной безопасности аэродромов или аэропортов, подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также уполномоченными органами, наделёнными этим правом федеральными законами. В частности, во всех аэропортах созданы и осуществляют свою деятельность службы авиационной безопасности (далее - САБ), являющиеся структурными подразделениями соответствующих авиационных операторов. При этом именно САБ находятся на последнем рубеже антитеррористической защиты [6, с. 57]. Основные задачи САБ определены приказом Минтранса РФ от 18 апреля 2008 г. № 62 "Об утверждении Программы авиационной безопасности гражданской авиации Российской Федерации"Об утверждении Программы авиационной безопасности гражданской авиации Российской Федерации: приказ Минтранса РФ от 18 апреля 2008 г. № 62 [Электронный ресурс]. - Доступ из СПС "Гарант"., в котором указывается, что САБ:
1) разрабатывает и осуществляет меры по предотвращению актов незаконного вмешательства в деятельность эксплуатантов, юридических или физических лиц, осуществляющих деятельность в области гражданской авиации;
2) принимает дополнительные меры авиационной безопасности в условиях чрезвычайной ситуации либо угрозы совершения акта незаконного вмешательства, в том числе террористического акта;
3) принимает решения об отказе в перевозке пассажиров, багажа или грузов, если это нарушает требования авиационной безопасности;
4) проводит инструктаж членов экипажей воздушных судов, авиационного персонала, персонала субъекта гражданской авиации по мерам авиационной безопасности;
5) осуществляет взаимодействие по вопросам авиационной безопасности с подразделениями федеральных органов исполнительной власти, ответственных за авиационную безопасность, службами безопасности иных субъектов гражданской авиации;
6) контролирует соблюдение мер авиационной безопасности работниками субъекта гражданской авиации;
7) разрабатывает план действий персонала субъекта гражданской авиации в кризисных ситуациях и организует проведение предусмотренных планом мероприятий;
8) готовит предложения в учебные программы по обеспечению авиационной безопасности для подготовки персонала;
9) запрашивает у субъектов гражданской авиации необходимую информацию об обеспечении авиационной безопасности;
10) участвует в проведении служебных расследований по фактам нарушения требований авиационной безопасности персоналом субъектов гражданской авиации.
Необходимо отметить, что в России вопрос обеспечения транспортной безопасности (в т.ч. авиационной) входит в компетенцию целого ряда ведомств: ФСБ России, МВД России, Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Минтранса России, Федерального агентства воздушного транспорта Минтранса России и др. Однако в соответствии с действующим законодательством проведение досмотра - одной из основополагающих процедур, непосредственно влияющей на безопасность полётов, - возложена на субъекты транспортной инфраструктуры и (или) перевозчиков, т.е., по сути, на коммерческие организации, основная цель которых - получение прибыли, в связи с чем вопросам транспортной безопасности они могут уделять не всегда должное внимание ввиду понимания не в полном объёме значимости данного вопроса и возможности экономии финансовых средств.
В частности, в научной литературе, посвящённой вопросам транспортной безопасности, справедливо отмечается, что деятельность по оказанию транспортных услуг - это предпринимательская деятельность, и собственник или владелец объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства одной из главных задач своей деятельности считает получение прибыли. Деятельность по обеспечению транспортной безопасности требует дополнительных затрат, которые увеличивают себестоимость оказания транспортной услуги, а следовательно, уменьшают прибыль, получаемую собственником или владельцем объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства, оказывающего транспортную услугу. Маловероятно, что предприниматели, оказывающие транспортные услуги, по собственной инициативе станут увеличивать расходы на обеспечение транспортной безопасности, в случае же возложения на них законом обязанности обеспечивать транспортную безопасность, предприниматели будут стараться осуществить её с минимальными затратами [10, с. 116].