Кроме того, следует отметить, что изначально целью проведения контртеррористической операции и введения одноименного правого режима контртеррористической операции являлось пресечение террористического акта. А на основании изменений, внесенных в соответствующий федеральный закон в 2016 г., правовой режим контртеррористической операции может вводиться и для пресечения и раскрытия целого спектра определенных законодателем преступлений террористической направленности О противодействии терроризму: федер. закон от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ // СЗ РФ. 2006. № 11. Ст. 1146..
О востребованности и эффективности комплекса мероприятий, именуемого «контртеррористическая операция, свидетельствует то, что, по данным Национального антитеррористического комитета, только в 2019 году в ходе контртеррористических операций нейтрализованы тридцать два бандита, в том числе девять лидеров бандподполья. Задержаны сорок один главарь, двести сорок один боевик и шестьсот шесть пособников террористов [6, с. 22].
Кроме того, для доведения до граждан информационных материалов об имеющихся террористических угрозах и принимаемых мерах по их устранению предусмотрена возможность введения различных уровней террористической опасности, предусматривающих принятие специальных мер по обеспечению безопасности О порядке установления уровней террористической опас-ности, предусматривающих принятие дополнительных мер по обе-спечению безопасности личности, общества и государства: указ Президента Российской Федерации от 14 июня 2012 г. № 851 // СЗ РФ. 2012. № 25. Ст. 3315..
Таким образом, как показывает правоприменительная практика, в современных условиях с учетом характера и масштаба угроз безопасности федеральным органам исполнительной власти не приходится уповать только на указанное в Конституции Российской Федерации чрезвычайное положение. А положительные результаты противодействия соответствующим угрозам национальной безопасности подтверждают необходимость и правильность выбора правовых, организационных мер и инструментов.
В то же время, как показывает отечественный и зарубежный опыт, в современных условиях достаточно высокими остаются риск и вероятность возникновения таких социальных явлений и преступных деяний, как межнациональные, межконфессиональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, массовые беспорядки, блокирование, попытки захвата важных объектов или отдельных местностей. Как показывает практика, степень же угрозы для безопасности государства, общества и физических лиц при указанных обстоятельствах весьма значительна.
Анализируя положения действующей Стратегии национальной безопасности, можно прийти к выводу, что к основным угрозам общественной безопасности (а общественная безопасность -- один из стратегических национальных приоритетов) отнесен ряд факторов Деятельность террористических и экстремистских органи-заций; деятельность радикальных общественных объединений и группировок, направленная на нарушение единства и террито-риальной целостности Российской Федерации, дестабилизацию внутриполитической и социальной ситуации в стране, включая инспирирование «цветных революций»; преступные посягательства, направленные против личности, собственности, государственной власти, общественной и экономической безопасности; стихийные бедствия, аварии и катастрофы (Указ Президента Российской Фе-дерации от 31 декабря 2015 г. № 683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»)., которые могут приводить к возникновению чрезвычайных обстоятельств различного генезиса.
По нашему мнению, для выстраивания ответной государственной стратегии, адекватной существующим угрозам общественной безопасности, связанным с возникновением чрезвычайных обстоятельств, следует учесть опыт создания и функционирования системы противодействия терроризму в нашей стране.
Особенно востребован указанный опыт в части, касающейся организации деятельности федеральных органов исполнительной власти в период безотлагательного пресечения массовых беспорядков, попыток захвата объектов, местностей, эскалации иных форм насилия. При этом закрепление в законодательстве применяемых мер и временных ограничений, вопросов планирования совместных действий сил органов государственной власти, руководства задействуемыми силами при реализации комплекса мероприятий по обеспечению общественной безопасности, а также минимизации возможных последствий указанных противоправных деяний должно быть осуществлено нормами федерального закона, а не ведомственными нормативными правовыми актами.
Полезным для решения рассматриваемой проблемы может оказаться и учет практики законотворчества за рубежом. Так, в 2013 г. в процессе совершенствования законодательства в Закон Республики Казахстан от 8 февраля 2003 г. № 387 «О чрезвычайном положении» были внесены изменения, установившие возможность введения особого режима экстренного реагирования и функционирования органов государственной власти (до введения режима чрезвычайного положения), которые осуществляют предупреждение и пресечение чрезвычайных обстоятельств социального характера в рамках правового режима чрезвычайной ситуации социального характера.
К достоинствам вышеуказанного Закона Республики Казахстан следует, на наш взгляд, отнести и то, что его нормы достаточно четко определяют компетенцию тех органов государственной власти (МВД Республики Казахстан, Министерство обороны, Комитет национальной безопасности), чьи силы и средства задействуются для предупреждения, пресечения и ликвидации чрезвычайных обстоятельств социального характера. Данным законом определена компетенция формируемых органов оперативного управления, а также комплекс безотлагательных мероприятий, проводимых с целью пресечения противоправных действий, которые по характеру и масштабу своих последствий могут привести в дальнейшем к принятию решения о введении режима чрезвычайного положения.
В российском законодательстве на уровне федерального закона подобный вариант регламентации общественных отношений не предусмотрен.
В то же время общеизвестно, что далеко не всегда при возникновении чрезвычайных обстоятельств рассматривается сама возможность введения чрезвычайного положения. Между тем, как показывает практика, в указанных условиях могут проводиться комплексы неотложных мероприятий (розыскных, технических, поисковых, режимных, силовых) под руководством нештатных органов оперативного управления -- оперативных штабов, с привлечением разноведомственных сил и средств, когда в числе прочего могут быть затронуты права, свободы граждан, организаций.
Такое положение, по нашему мнению, позволяет говорить об имеющемся определенном правовом пробеле, устранение которого возможно путем издания федерального закона «Об обеспечении общественной безопасности при чрезвычайных обстоятельствах». В указанном нормативном правовом акте могли бы найти отражение: основания вводимого соответствующим должностным лицом правового режима немедленного реагирования на чрезвычайные обстоятельства; исчерпывающий перечень первоочередных мер и ограничений, применяемых при пресечении насильственных противоправных действий, характеризуемых как чрезвычайные обстоятельства; вопросы организации деятельности органов оперативного управления и группировок сил и средств, формируемых на период ликвидации и минимизации последствий чрезвычайных обстоятельств.
Как известно, помимо угроз криминального характера, в качестве второго блока основных источников угроз общественной безопасности определены угрозы природного и техногенного характера [7, с. 78].
Роль и место федеральных органов исполнительной власти, степень и алгоритм их участия (задействования) в случае возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера законодательно определены в достаточной мере. правовой регламентация исполнительный чрезвычайный
Тем не менее следует отметить, что и в этой области также наблюдается неполная проработанность отдельных вопросов межведомственного взаимодействия. В частности, как показывает проведенный анализ рассматриваемого законодательства, полномочия по принятию неотложных мер по спасению граждан, охране имущества, оставшегося без присмотра при чрезвычайных ситуациях, соответствующими федеральными законами возложены на органы внутренних дел Российской Федерации О полиции: федер. закон от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ // СЗ РФ. 2011, № 7. Ст. 900. (п. 7 ч. 1 ст. 12). и на Федеральную службу войск национальной гвардии Российской Федерации О войсках национальной гвардии Российской Федерации: федер. закон от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 27 (ч. I). Ст. 4159. (п. 8 ч. 1 ст. 15)..
На ведомственном уровне вышеуказанные обязанности находят свою конкретизацию лишь в соответствующем нормативном правовом акте МВД России Об утверждении Положения о функциональной подсистеме охраны общественного порядка единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций: приказ МВД России от 13 июля 2007 г. № 633., на основании которого в число основных задач утверждаемой приказом функциональной подсистемы охраны общественного порядка единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций включена охрана материальных и культурных ценностей в зонах чрезвычайных ситуаций. В то же время в приказе Росгвардии от 22 октября 2018 г. № 467 «Об утверждении Положения о функциональной подсистеме предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций войск национальной гвардии Российской Федерации единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций» детализации положений, предусмотренных в федеральном законе, нет, как и нет межведомственных предписаний по рассматриваемому поводу в совместном приказе, регламентирующем в том числе вопросы взаимодействия Росгвар- дии и МВД России при возникновении чрезвычайных обстоятельств.
Для разрешения данной проблемы представляется целесообразным рассмотреть на соответствующем уровне возможность создания межведомственной рабочей группы с включением в нее представителей федеральных органов исполнительной власти (МВД России, Росгвардии), участвующих в охране общественного порядка, собственности и обеспечении общественной безопасности, в том числе при предупреждении и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Указанная рабочая группа с целью приведения в соответствие с положениями норм федеральных законов могла бы выработать для обсуждения и дальнейшей нормативной реализации предложения по регламентации в межведомственном формате рассматриваемого проблемного вопроса. При этом следовало бы учесть мнения подразделений федеральных органов исполнительной власти, отвечающих за нормативно-правовое и организационно-методическое обеспечение деятельности их территориальных органов в рассматриваемой сфере, а также научных организаций соответствующих ведомств.
Вышеизложенный анализ отечественного и зарубежного опыта правотворчества в сфере регламентации деятельности органов государственной власти по обеспечению общественной безопасности при возникновении чрезвычайных обстоятельств позволяет сформулировать соответствующие выводы и предложения.
Современная российская правовая база обеспечения общественной безопасности при возникновении чрезвычайных обстоятельств, не связанных с проявлениями терроризма и источниками возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, ограничивается только правовыми нормами высшей юридической силы (Конституция Российской Федерации, Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении») и подзаконного (ведомственного) уровня и не включает в себя правовых норм федерального закона, регламентирующих процедуру немедленного реагирования и порядок совместной деятельности федеральных органов исполнительной власти при иных чрезвычайных обстоятельствах (массовых беспорядках, захватах объектов, местностей, межконфессиональных, межнациональных конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями).
Применение разноведомственных сил и средств федеральных органов исполнительной власти для выполнения задач при возникновении чрезвычайных обстоятельств предопределяет необходимость четкой правовой регламентации действий соответствующих должностных лиц, заблаговременных планирования и подготовки к выполнению мероприятий, что и надлежит отразить в соответствующем федеральном законе.
Оформление в законодательстве нашего государства норм права, фиксирующих компетенцию федеральных органов исполнительной власти при возникновении чрезвычайных обстоятельств, предполагает необходимость учета происходящего сегодня внедрения законотворческих решений в сфере защиты населения от чрезвычайных ситуаций, гражданской обороны и учета всех возможных правовых альтернатив в рассматриваемой сфере деятельности.
Целесообразным видится дальнейший научный анализ правовой регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению общественной безопасности при возникновении чрезвычайных обстоятельств с учетом изменений социальной действительности, угроз безопасности и событий, происходящих в современном мире.
Список литературы
Гессен В. М. Исключительное положение. Москва, 1908.
Зиборов О. В. Применение военного и чрезвычайного положения: от теоретизирования к практическому анализу // Психопедагогика в правоохранительных органах. 2014. № 4 (59).