О совершенствовании правовой регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению общественной безопасности при возникновении чрезвычайных обстоятельств
On Improving the Legal Regulation of the Activities of Federal Executive Bodies to Ensure Public Safety in the Event of Emergency Circumstances
Андрей Валентинович Снеговой, начальник кафедры управления органами внутренних дел в особых условиях центра командно-штабных учений, кандидат юридических наук, доцент Академия управления МВД России
Аннотация
Актуальность: представленный в статье материал затрагивает вопросы правового регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению общественной безопасности при чрезвычайных обстоятельствах. Угроза их возникновения весьма высока сегодня. И в нашей стране, и в иных государствах вследствие обострения социальной напряженности и кризисных явлений в различных сферах общественных отношений (политике, экономике, духовнонравственной и других областях) имеются факты и велика вероятность дестабилизации обстановки, влекущей опасность для жизни и здоровья населения.
Постановка проблемы: неурегулированные в настоящее время на уровне федерального закона процедуры проведения комплексов мероприятий по немедленному реагированию и порядку совместной деятельности федеральных органов исполнительной власти при чрезвычайных обстоятельствах давно должны были стать предметом правотворческой деятельности, позволяющей определить роль и место органов государственной власти, алгоритм работы каждого из них при выполнении задач по обеспечению общественной безопасности в рассматриваемых условиях и в первую очередь в условиях немедленного реагирования на резкое осложнение оперативной обстановки и пресечения преступных посягательств, создающих угрозу жизни и здоровью людей.
Цель исследования: на основе анализа практических аспектов организации исследуемой деятельности, российских и зарубежных нормативных правовых актов сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию правовых основ деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению общественной безопасности при возникновении чрезвычайных обстоятельств.
Методы исследования: общенаучные и специальные методы, выработанные в правоведении; методы научного познания: диалектический, исторический, сравнительно-правовой, логический и др.
Результаты и ключевые выводы: решение проблем формирования полноценной нормативной правовой базы деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению общественной безопасности при возникновении чрезвычайных обстоятельств сможет позитивно повлиять на состояние правопорядка в стране. Это поможет создать сбалансированные условия для обеспечения защищенности населения от преступных и иных противоправных посягательств, последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Предложенные варианты совершенствования правового регулирования деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению общественной безопасности при возникновении чрезвычайных обстоятельств могут быть использованы в нормотворческой деятельности и при проведении научных исследований.
Ключевые слова: правовая регламентация; общественная безопасность; чрезвычайные обстоятельства; федеральный орган исполнительной власти.
Annotation
The relevance: the material presented in the article addresses the issues of legal regulation of the activities of federal executive authorities to ensure public safety in emergency situations. The threat of their occurrence is very high today. In our country, and in other States due to the aggravation of social tension and crisis phenomena in various fields of public relations (political, economic, moral and other fields), there are facts and the probability of instability, involving danger to life and health.
The problem statement: currently unsettled at the level of federal law, the procedures for conducting a set of measures for immediate response and the procedure for joint activities of federal executive bodies in emergency situations should have long been the subject of law-making activities that allow us to determine the role and place of state authorities, the algorithm of work of each of them if the objectives of ensuring public safety in conditions considered first and foremost in terms of the immediate response to the dramatic complication of the operational situation and suppression of crime, endangering the life and health of people.
The purpose of the study: based on the analysis of the practical aspects of the organization of the activity under study, Russian and foreign regulatory legal acts, to formulate scientifically based proposals for improving the legal framework for the activities of federal executive authorities to ensure public safety in the event of emergencies.
The research methods: general scientific and special methods developed in jurisprudence; methods of scientific knowledge: dialectical, historical, comparative legal, logical, etc.
The results and key conclusions: solving the problems of forming a full-fledged regulatory legal framework for the activities of federal executive bodies to ensure public safety in the event of emergency circumstances will have a positive impact on the state of law and order in the country. This will help to create balanced conditions for ensuring the protection of the population from criminal and other illegal encroachments, the consequences of natural and man-made emergencies. The proposed options for improving the legal regulation of the activities of federal executive bodies to ensure public safety in the event of emergency circumstances can be used in standard-setting activities and in conducting scientific research.
Keywords: legal regulation; public safety; emergency circumstances; federal executive authority.
Одним из ключевых аспектов в исследовании эффективности противодействия существующим угрозам общественной безопасности являются результаты рассмотрения и анализа современной правовой регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти в условиях чрезвычайных обстоятельств.
Указанное исследование как никогда актуально сегодня. Мы являемся свидетелями того, что в ряде государств обострения социальной напряженности, порождаемые кризисными явлениями в различных областях общественных отношений (политике, экономике, правовой, идеологической, духовно-нравственной сферах), приводят к возникновению чрезвычайных обстоятельств, сопровождающихся значительным количеством жертв и пострадавших, блокированием деятельности органов государственной власти. Достаточно упомянуть недавние события во Франции (протестное движение «жёлтые жилеты», протесты из-за законопроекта «О глобальной безопасности»), в США (волнения и массовые беспорядки на расовой почве после гибели афроамериканца Джорджа Флойда в результате задержания полицейскими в Миннеаполисе; беспорядки и попытка захвата здания Конгресса США 6 января 2021 г.).
Особую обеспокоенность вызывают негативные события, имевшие место в государствах, находящихся в непосредственной близости от границ Российской Федерации. Чрезвычайность событий, произошедших в 2020 г. в Республике Беларусь, в конце 2013 и начале 2014 г. -- на Украине, в 2011 г. -- в Республике Казахстан, в 2010 и в 2020 г. -- в Киргизской Республике, вызвала широкий общественный резонанс в этих государствах, а также неоднозначную реакцию на международном уровне.
Накопленный отечественный и зарубежный опыт реагирования на подобные кризисные ситуации позволяет говорить о необходимости детальной правовой регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению общественной безопасности при возникновении чрезвычайных обстоятельств. Данной цели, несомненно, могут служить всесторонний и комплексный анализ правоприменения в привязке с исследованием правовых положений, регулирующих общественные отношения в указанной сфере как в нашей стране, так и за рубежом.
Исследование правовой регламентации деятельности федеральных органов исполнительной власти по обеспечению общественной безопасности в чрезвычайной обстановке сопровождается отдельными практическими и методологическими проблемами, связанными с неполной определенностью применяемой терминологии, порождающей разнообразие суждений ученых, специалистов, занимающихся нормотворческой деятельностью.
Законодательно оформленные дефиниции таких понятий, как «чрезвычайные обстоятельства», «особые условия» не находят отражения в действующих нормативных правовых актах. Ученые с сожалением отмечают, что «на законодательном уровне определение термина «чрезвычайные обстоятельства» пока отсутствует» и «ни в одном из нормативных правовых актов не дается определение понятию «особые условия»» [4, с. 94, 96]. Обозначенные же термины используются в законодательстве и, как показывает анализ содержания нормативных правовых актов, нередко по-разному интерпретируются.
Учитывая наличие в российском законодательстве конституционных правовых норм, посвященных институту чрезвычайного положения, широкого спектра антитеррористических и иных норм, может сложиться мнение о том, что полномочия и инструментарий федеральных органов исполнительной власти по обеспечению общественной безопасности при возникновении чрезвычайных обстоятельств полностью регламентированы.
На наш взгляд, подобное мнение является весьма спорным. В то же время не вызывает сомнений суждение о том, что «превентивный характер политики России в области обеспечения национальной безопасности подразумевает выявление и устранение каких-либо угроз на «вероятной» стадии их появления, а также выработку государственной стратегии реагирования на возможные угрозы национальной безопасности, комплексной системы мер правового и специального характера для их эффективного устранения» [11, с. 94].
Обоснованным является вывод и о том, что «с целью качественной подготовки государства к деятельности в условиях чрезвычайных обстоятельств необходима заблаговременная детальная разработка законодательства, регламентирующего деятельность государственных органов, общественных объединений и граждан в рассматриваемых условиях» [2, с. 275].
Анализ норм Федерального конституционного закона Российской Федерации от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» при всех его достоинствах позволяет говорить и о недостатках. В частности, следует отметить, что компетенция каждого из субъектов (задействованных федеральных органов исполнительной власти), обеспечивающих выполнение мер и ограничений режима чрезвычайного положения, не определена в нем, указаны лишь силы и средства, привлекаемые для обеспечения рассматриваемого правового режима.
По-прежнему не разработан официальный документ, регламентирующий организацию и порядок деятельности комендатур, создаваемых на период действия чрезвычайного положения, что может существенно затруднить работу по обеспечению выполнения требований рассматриваемого особого правового режима. Указанный документ немаловажен и в силу того, что в структуре комендатуры возможно создание координирующего органа -- объединенного оперативного штаба, обеспечение готовности к деятельности которого, как и любого межведомственного органа в рассматриваемых условиях, требует заблаговременных проработок, планирования деятельности и подготовки.
Такого рода нормативные правовые акты подзаконного уровня, безусловно, необходимы в силу того, что в случае введения чрезвычайного положения, с одной стороны, не должно возникать вопросов о том, весь ли исчерпывающий перечень мер принят соответствующим органом управления и руководимыми им силами при возникновении угрозы жизни и здоровью населения, безопасности государства и общества, а с другой -- кем и как в рамках вводимых ограничений обеспечены гарантии защиты прав и свобод граждан, соблюдены ли конституционные требования и международные стандарты в указанной сфере?
Международные соглашения о правах человека разрешают ограничивать права и свободы как в условиях ординарного (нормального) правопорядка, так и при введении какого-либо чрезвычайного режима (чрезвычайное положение, военное положение, осадное положение и др.) [10, с. 339]. Ученые поддерживают сложившуюся нормотворческую практику, при этом указывая на то, что «...точно так же, как существуют международные стандарты всеобщих прав, должны существовать и стандарты их ограничений» [8, с. 104].
При этом, несмотря на исключительный характер событий, реализацию любого масштаба угроз безопасности, требующих чрезвычайного реагирования, не вызывает сомнения суждение В. М. Гессена о том, что «никогда в конституционном государстве правительственная власть не получает неопределенно-безграничного полномочия -- управлять, прибегая ко всем без исключения средствам. На правительственную власть конституция возлагает обязанность управлять государством в пределах закона и только в его пределах» [1, с. 92].
Следует предположить, что положительным примером в вопросах наличия и детальной проработанности законодательства в области обеспечения национальной безопасности, как показывает проведенный анализ, является свод нормативных правовых актов в сфере противодействия терроризму. Тот факт, что, по оценке заместителя Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации Ю.А. Кокова, в России «общегосударственная система противодействия терроризму доказала свою высокую эффективность и не случайно сегодня признана одной из лучших в мире» [5, с. 7], является прямым подтверждением высказанного предположения.
Достаточно отметить, что одним из обстоятельств введения особого правового режима чрезвычайного положения является совершение террористических актов. Говоря о конституционно закрепленных особых правовых режимах, в том числе чрезвычайного положения, ученые отмечают, что «предназначение данных режимов -- в обеспечении прав и свобод граждан, сохранении целостности и независимости государства, а использование данных режимов представляется действенной мерой по наведению порядка в государстве при возникновении чрезвычайных обстоятельств» [3, с. 96].
Однако, как известно, помимо режима чрезвычайного положения, законодательством предусмотрена возможность в целях пресечения и раскрытия террористических актов вводить правовой режим контртеррористической операции должностным лицом, принявшим решение о ее проведении, на период и в пределах территории ее проведения.
Очевидным является то, что законодатель, учитывая необходимость безотлагательного пресечения террористических актов либо предотвращения при возникновении реальной угрозы их совершения, установил возможность оперативного применения методов и мер реагирования, во многом схожих с дозволенными в период введения режима чрезвычайного положения. Вводимые при этом ограничения являются существенными, и можно говорить о том, что они идентичны ограничениям прав и свобод, свойственным режиму чрезвычайного положения [9, с. 62].