«Палаты уполномоченных юристов Республики Казахстан»
Научно-правовая оценка разнообразных подходов к устройству конфедерации в условиях развития ЕАЭС
Азанов Берик Куралбаевич
Направление по исследованию института конфедерации и полного объективного определения данного понятия при правильной расстановке приоритетов и глубоком понимании вопроса на сегодняшний день является достаточно важным, ибо данный тип международно-правовой, экономикоправовой и политической организации не теряет своей актуальности, а даже наоборот, представляется своевременным и важным в условиях развития региональной интеграции в отдельных уголках международного сообщества. Кто бы ни говорил, что данный «предмет» в достаточной мере изучен и исследован, указанная проблема не нашла реального содержательного отражения, находясь одновременно на стыке юридической (направления: Теория государства и права, Международное право, Конституционное право), политической, исторической и экономической наук.
В нынешних реалиях особенной чертой межгосударственных экономико-правовых отношений является углубление процессов интеграции субъектов международного права. Небескритичный, но в значительной мере сложившийся проект Европейской интеграции, а также перспективы планомерного развития Евразийского экономического союза (далее - Союз, ЕАЭС) ставят объективные вопросы о правовой структуре подобного рода политических и экономических образований. Теперь и в XXI веке обстоятельства вновь и вновь вынуждают нас возвратиться к ушедшим, на первый взгляд, в небытие международным надгосударственным учреждениям (конфедерациям), актуализируя проблемы, связанные с изучением правовой природы конфедеративных образований/государств. Данный вопрос подробно обсуждался научным сообществом СССР, РФ, Казахстана, Беларуси и СНГ, тем не менее, в академической, научно-образовательной литературе до сих пор отсутствует единообразное понимание термина, теории и юридической природы данного понятия. Одни склонны считать конфедерацию слабой неустойчивой формой организации, где после решения поставленных задач она может расформироваться, а также что центральные органы являются всего лишь совещательными институтами, не обладающими действенными полномочиями. Также есть мнения, что высший орган конфедерации не обладает непосредственной юрисдикцией над гражданами государств Союза и действует только через суверенных стран-членов, где решения осуществляются совместными управляющими органами.
Между тем исследователь Б.К. Азанов полагает, что авторами упускается из виду то важное обстоятельство, что конфедерация может быть формой государственного устройства, при этом не являясь в полной мере эквивалентом понятия «суверенное государство» или «федеративное государство». Конфедеративная система может вступать в отношения с внешними государствами в качестве субъекта международного права, как единое экономическое, а то и политическое пространство. Иметь регулирующую систему отношений государств-членов, наличие механизмов разрешения споров внутри союза, тем самым обеспечивая взаимодействие государств-членов в области общей макроэкономической политики, не вступая в противоречия с национальными интересами участников объединения. Так, в одной из работ отмечается, что традиционные признаки конфедерации не являются универсальными и отрицается факт общих законодательных, судебных и исполнительных органов, конституции, единой системы права, гражданства, общей денежной системы и бюджета [18].
С другой стороны, международно-правовая практика не может опровергнуть существующие факты, например, ЕС имеет почти все перечисленные атрибуты, здесь можно сказать, что и ЕАЭС содержит институты единой системы права, функционируют суд и бюджет Союза ЕАЭС, остается сформировать единое платежное средство, союзное парламентское собрание (Евразийский парламент) и внешнеполитическое ведомство, все эти моменты убедительно доказаны и обоснованы в трудах Б.К. Азанова.
Если обратиться к значению категории «конфедерация» (лат. сonfoederatю - «союз», «объедине- ние/содружество») то это - форма межгосударственного союза, основой которого являются общие экономические, политические интересы, связанные с координацией и реализацией совместных действий данных государств. В конфедерации каждое государство сохраняет свою независимость, суверенитет и имеет собственные органы государственной власти, отсутствует единая территория объединения (при этом нельзя не отметить, что в ЕАЭС функционирует Единая таможенная территория/граница).
В юридической науке вопрос признания за конфедерацией формы государственного устройства является весьма спорным. Некоторыми авторами утверждается что, конфедерация - это не форма государственного устройства, а союз государств, создаваемый для координации их деятельности в определенной сфере, и выступающий, как правило, в качестве переходной формы, ведущей к федеративному государству, либо к распаду объединения.
По мнению В. Махнача, «Конфедерация всего лишь содружество, союз абсолютно независимых государств, созданный для достижения каких-либо конкретных целей (оборона от общего врага, экономическое развитие, политическое объединение и т.д.)» [16]. Однако, определенно ясно, что это форма государственного союза, при которой члены/государства сохраняют свой суверенитет в полном объеме. Г. Князев дает свое заключение, отмечая о проблемности в нестыковках существующего уровня знаний по вопросам конфедерации в понимании современных потребностей, полагая, что это является недостаточным основанием для решения новых задач в этом вопросе [12]. Советский профессор, доктор исторических наук Т.П. Коржихина в своем труде пишет, что при объединении в союз не происходит начала нового государственного образования1. В классической литературе приводится мнение о том, что при учреждении союза/конфедерации не следует общего для всех членов «государства» [19].
По мнению ученого-юриста В.О. Миронова, в ныне существующих научных источниках всякого рода суждения о понятиях «конфедерация» и «государство» никак не подтверждены ни с теоретической, ни с практической стороны. Вместе с тем Б.К. Азанов, рассматривая его позиции в отношении конфедеративных образований и союзных государств, видит, как прослеживается его предпочтение к признанию «конфедерации» в сторону государственного устройства [22].
В.О. Миронов в принципе и не исключает, что конфедерация государств, в практической плоскости, может стать единым государством. «В ходе трансформации конфедеративного союза в единое государство все значимые характеристики конфедерации, как правило, будут утрачены. В данной ситуации встает вопрос о правомерности идентификации полученного государственного образования конфедерации». Им подчеркивается создание «нового государственного образования», где имеется в виду «конфедеративный союз», и относит он данный вопрос к предмету ведения международного права. При этом он приходит к выводу, что функционирующие органы конфедерации не обладают полнотой властных полномочий и что предполагаемые акты носят исключительно рекомендательный характер и имеют цель обращения не к населению, а к органам государственной власти субъектов конфедерации (Данный фрагмент текста, как и остальная часть, сформулирована исследователем Б.К. Азановым). Также, по его мнению, «конфедеративный союз» прямо отличается от суверенного государства, поскольку сама конфедерация образуется из государств-участников, которые не теряют качества государственно-суверенных образований [17].
По разъяснению другого автора, при образовании конфедерации в субъектах будут действовать конституции и законы, принятые до ее возникновения, и что в некоторых случаях в существующие законы могут быть внесены изменения для осуществления целей и задач договора конфедерации на территории стран-членов Тимошенко И.Г Современные формы государственных и межгосударственных объединений: сравнительно-правовой аспект // Парламент и президент (опыт зарубежных стран). - М., 1995. - С. 104-133..
Требует особого внимания и термин «конфедеративное государство», данное понятие нашло свое распространение в советском, российско-советском, казахско-советском и белорусско-советском праве, в начале 1990-х годов. Этот термин стал широко распространять глава СССР М.С. Горбачев, он вошел в третью редакцию Договора о Союзе Суверенных государств (ССГ), первый вариант Договора предполагал создание «Федеративного демократического государства», во втором варианте говорилось уже о «Союзном демократическом государстве». Доктор юридических наук, профессор О.В. Миронов отмечает, что термин «конфедеративное государство» пришел на смену в качестве замены термину «союзное государство», приведенному в Договоре об образовании Союза ССР, в Главном законе СССР от 1936 и 1977 годов. Он также говорит, что существующая практика идентификации терминов «конфедерация» и «государство» весьма изощрена и необоснована в силу подмены одной категории другой. Он делает акцент на государственном союзе и союзе государств, в своих трудах он использует понятие «конфедеративный союз».
Между тем, Б.К. Азанов отождествляет термины «конфедерация» и «союзное государство» и не находит существенных различий по форме и структуре в этих двух названных категориях. Г.А. Князев в своей диссертационной работе понятие «конфедерация» разделяет на два вида: конфедеративный союз государств и конфедеративное союзное государство и отмечает, что у конфедеративного союзного государства есть статус государства. Ряд авторов - Ю. Казанчев3, А. Колесников, В. Лысенко - в своих логических конструкциях используют понятие «конфедеративное государство» в качестве одной из форм устройства государства [13; 15]. Другой советский автор применяет словосочетание «субъект конфедерации» [21].
В этой связи следует разъяснить, что конфедерация сочетает черты как международно-правовой, так и государственной организации. Общие органы координируют деятельность членов конфедерации, обычно во внешнеполитической, военной, валютно-финансовой, таможенной сферах, в области связи и коммуникаций. За всеми членами конфедерации сохраняется право свободного выхода из нее. Все же правовая наука четко определяет унитарную и федеративную форму государств.
Э. Пайн отмечает: «Конфедерация - это из области межгосударственных отношений, то есть предмет не государственного, а международного права» [20]. С. Алексеев считает: «Конфедерация - государственный союз государств» [10], автор выдвигает весьма необычное определение. А.А. Моисеев пишет, что «традиционная конфедерация не имеет единых законодательных и судебных органов»4. Отчасти можно согласиться со словами австрийского правоведа Ф. Эрмакора: «С XIX в. конфедерациями стали называться международные образования, создаваемые государствами для достижения общих целей» [23]. Вместе с тем Б.К. Азановым обосновано своеобразное государственное устройство конфедерации и выдвинуто собственное определение: «Конфедерация - постоянный союз независимых государств, созданный для достижения общих целей и задач, поставленных государствами-членами союза, содержит внутреннюю структуру, в структуре имеются органы, обеспечивающие национальные и надгосударственные интересы. Действует специальный правовой режим внутри объединения, действует единый орган и институты, издающие обязательные для государств-членов правовые акты прямого применения, обладающие приоритетом перед национальным правом. Осуществляется сближение и унификация внутренних систем права по целому ряду направлений, устанавливается единый таможенный тариф в отношении третьих государств, единая таможенная территория, достигается свобода передвижения капиталов, услуг и трудовых ресурсов. В особых случаях в конфедерации может быть общее союзное гражданство» [1; 4]. Основываясь на многолетний опыт исследования интеграционных образований и международно-правовой доктрины, научный работник Б.К. Азанов считает, что конфедерация - это форма государственного устройства, равно как признает за ней структуру государственного союза и/или союзной государственности (Во избежание кривотолков и возможной подмены сути вопроса со стороны некоторых коллег, следует пояснить, что речь идет о так называемом «государственном союзе», а не эквиваленте понятия «суверенное унитарное государство»). В этой связи, в контексте Евразийской интеграции, Евразийский экономический союз Б.К. Азанов идентифицирует в политико-правовом плане как конфедеративное государство и/или союзное государство (в данном случае излагается, что в рамках ЕАЭС закреплена международная правосубъектность, единая таможенная территория и макроэкономическая политика и множество других наднациональных качеств). Выводы Б.К. Азанова могут показаться чрезвычайно смелыми, однако, в своих трудах он обосновывает с научно-правовой стороны данную позицию и приводит аргументы, легко стыкующиеся с базовыми положениями конституционного и международного права, им были сформулированы основные теоретические выводы и практические предложения по совершенствованию институциональных, организационно-правовых и экономических основ союза [1-5]. КазанчевЮ.Д. Конституционное право РФ. Вопросы и ответы: учебное пособие. - М.: Бизнес Консалтинг центр, 1998. - С. 18. Моисеев А.А. Суверенитет государства в международном праве: учебное пособие. - М.: Восток-Запад, 2009. - 80 с.