Коррупция в системе государственной гражданской службы в общественных оценках (на материалах регионального исследования)
Е.В. Матвеева, С.С. Гладких
Е. В. Матвеева, Кемеровский государственный университет, г. Кемерово. С. С. Гладких, Кемеровский государственный университет, г. Кемерово.
В современных условиях коррупция в системе государственной гражданской службы вошла в поле пристального внимания ученых и общественности. Объектом исследования стала коррупция в системе государственной гражданской службы. Предметом исследования выступило выявление общественных настроений населения Кемеровской области-Кузбасса по отношению к проблеме коррупции, проявляющейся в различных сферах общественной жизни, в частности в системе государственной гражданской службы. Целью исследования явилось рассмотрение текущей ситуации на проблему коррупции и противодействия ей в общественных оценках населения Кемеровской области-Кузбасса. Для этого привлечены статистические и мониторинговые данные федеральных исследовательских центров, а также результаты регионального социологического опроса, проведенного авторами в муниципальных образованиях Кемеровской области-Кузбасс. Методологическую базу исследования составили системный и неоинституциональный подходы. Приводятся статистические данные федеральных социологических фондов (Всероссийский центр изучения общественного мнения, Фонд общественного мнения) за последние несколько лет в оценке проблемы коррупции населением. Помимо этого, представлены данные Transparency International за 2020 г. по уровню восприятия коррупции в Российской Федерации, которые позволяют обратить внимание на проблемы в борьбе с коррупцией и предложить рекомендации по совершенствованию государственной антикоррупционной политики. В рамках собственно социологического опроса при составлении анкеты исследования авторы придерживались принципа проблемной оценки текущей ситуации по вопросу коррупции, что позволило оценить субъект исследования с разных сторон и сделать акценты на наиболее сложных вопросах. Отмечено, что понимание термина «коррупция» в системе государственной гражданской службы связывается с понятием «взяточничество», присвоением ресурсов и использованием должностного положения в личных целях. В числе отмеченных рекомендаций выделим значимость продолжения работы государства по усилению мероприятий по борьбе с коррупцией, придание большей «открытости» работе чиновников, расширение информационной кампании в работе с населением по предоставлению информации о мере ответственности за противоправные действия.
Ключевые слова: органы государственного управления в субъекте Российской Федерации; государственные гражданские служащие; коррупция; антикоррупционная политика; общественные настроения и оценки; общественный контроль в системе гражданского общества; мониторинговые исследования и социологические опросы; рейтинги; регион; Кемеровская область-Кузбасс
THE PROBLEM OF CORRUPTION IN STATE CIVIL SERVICE AS PERCEIVED BY THE PUBLIC (THE CASE OF A REGIONAL STUDY). Е. Matveeva, Kemerovo State University, Kemerovo. S. Gladkikh, Kemerovo State University, Kemerovo
The subject matter of the article is the study of public attitudes in Kemerovo Region-Kuzbass in relation to the problem of corruption which manifests itself in various areas of social relations, in particular, in the system of the state civil service. The aim of the study is to consider the current views on the problem of corruption and countering it in public assessments of the population of Kemerovo Region-Kuzbass. To solve this task statistical and monitoring data from federal research centres have been used, as well as the results of a regional sociological survey conducted by the authors in the municipal divisions of Kemerovo Region-Kuzbass. The methodological basis of the research has been formed by the systemic and neoinstitutional approaches along with the sociological survey. The article presents statistical data of federal sociological institutions (All-Russian Centre for the Study of Public Opinion, Public Opinion Foundation) for the past few years in assessing the problem of corruption by the population. In addition, Transparency International's 2020 data on the level of perceptions of corruption in the Russian Federation are presented, which make it possible to draw attention to the problems in combating corruption and propose recommendations for improving the state anti-corruption policy. In designing the research questionnaire for their sociological survey, the authors adhere to the principle of problem-based assessment of the current situation regarding the issue of corruption, which has made it possible to evaluate the subject of the research from different angles and to focus on the most challenging issues. It is noted that the understanding of the term “corruption” in the civil service system is associated with the concept of “bribery”, the appropriation of resources and taking advantage of official position. Among the recommendations proposed, the authors would highlight the necessity to continue activities to strengthen measures of countering corruption, to make the work of officials more transparent, to enhance the information campaign among the population to provide information on the responsibility for illegal actions
Key words: public administration bodies in the subject of the Russian Federation; state civil servants; corruption; anticorruption policy; public attitudes and assessments; public control in the civil society system; monitoring studies and opinion polls; ratings; region; Kemerovo region-Kuzbass
Введение
Одной из актуальнейших тем современного развития Российской Федерации и ее субъектов по-прежнему остается проблема снижения коррупции в системе государственной гражданской службы. Принятая на разных уровнях власти нормативно-правовая база в Российской Федерации позволяет на основе законодательства регламентировать деятельность чиновников в вопросах доходной части и расходов, устанавливать меру уголовно-правовой ответственности за нарушение норм законодательства. В настоящее время во всех субъектах Российской Федерации приняты Кодексы государственных гражданских служащих, позволяющие регламентировать деятельность чиновников и через морально-этические нормы. Однако, как показывают результаты мониторингов и опросов, имеющихся инструментов совершенствования системы управления явно недостаточно. Не случайно большие надежды на улучшение ситуации связывались с идеей создания общественных советов при органах законодательной и исполнительной власти федерального, регионального и муниципального уровней. И если при системе МВД Российской Федерации такие советы в силу специфики ведомства позволяют давать определенные результаты в вопросах осуществления общественного контроля, то деятельность общественных советов при органах власти (а это непосредственно система государственной гражданской службы) пока не дает существенных результатов. Проведение в этом случае региональных мониторингов и социологических исследований позволяет увидеть в динамике проблему коррупции в регионе и разрабатывать рекомендации органам власти по улучшению ситуации.
Объектом исследования стала коррупция в системе государственной гражданской службы.
Предметом исследования явилось выявление общественных настроений населения в региональном общественно-политическом пространстве по отношению к проблеме коррупционных правонарушений в работе государственных гражданских служащих на примере Кемеровской области-Кузбасса.
Цель исследования - выявить общественные настроения к проблеме коррупции в деятельности госслужащих и внести рекомендации органам региональной власти по совершенствованию механизмов осуществления контроля в системе государственной гражданской службы по вопросам антикоррупционной политики. Для достижения данной цели необходимо использовать не только имеющийся массив данных федеральных научно-исследовательских и социологических центров, силовых ведомств, но и результаты региональных исследований по Кемеровской области-Кузбассу, прежде всего представленных в рамках данной научной статьи.
Основными исследовательскими задачами выступили: выявление степени изученности проблемы коррупции, антикоррупционной политики и отношение к ней со стороны населения; рассмотрение имеющейся на текущий момент времени нормативно-правовой базы, направленной на совершенствование системы государственной гражданской службы; систематизация различных групп источников по рассматриваемой проблеме; определение наиболее «острых» проблем в региональной практике функционирования государственной гражданской службы и внесение предложений по дальнейшему совершенствованию данного института власти.
Методология и методика исследования
Авторами статьи при проведении исследования были использованы несколько методологических подходов, в частности системный и неоинституциональный. Применение в исследовании названных методологических подходов направлено, в первую очередь, на анализ и систематизацию социологических исследований по общероссийской динамике роста/падения уровня коррупции в Российской Федерации. При этом применение системного подхода оказалось полезным при выявлении динамики восприятия коррупции в рамках замеров общественных настроений в динамике. Наряду с этим авторы использовали метод социологического опроса, проведенный в апреле-мае 2021 г., по итогам которого представили основные результаты.
Разработанность темы
Исследовательский интерес к проблеме коррупции в системе государственной гражданской службы имеет давний научный интерес среди разных ученых, прежде всего, социологов, политологов, экономистов и правоведов. Современный вектор исследований, в первую очередь, направлен на выявление наиболее «сложных» сфер общества, максимально подверженных превышению сотрудниками своих должностных полномочий. Коррупционные проявления, как показывает российская практика и результаты проведенных исследований федерального и регионального уровней, находят свое проявление и в других сферах общества - образовании, здравоохранении, сфере ЖКХ и т. д. [1; 15]. Имеющиеся теоретические и прикладные результаты исследований можно систематизировать на несколько научных направлений. Во-первых, это работы, акцентирующие внимание на концептуальной проработке и последующем анализе феномена коррупции в нашей стране [4; 12]. Во-вторых, исследования, уделяющие внимание непосредственно вопросам коррупции в системе государственной гражданской службы как с позиции самих чиновников [17], так и в оценках населения [2; 3; 16]. В-третьих, рассматриваются вопросы формирования научных подходов и практических рекомендаций органам федеральной и региональной власти по противодействию коррупции [8; 9; 13; 20], в том числе через совершенствование морально-этических кодексов в системе власти [11; 19], разработке антикоррупционных программ в субъектах Российской Федерации [6; 7; 18; 10]. Тематика четвертой группы связана с выявлением и анализом лучших практик международного опыта противодействия коррупции и привлечением его в российское нормотворчество [5; 14].
Обращаясь к вопросу нормативно-правового обеспечения мероприятиями по противодействию коррупции, в настоящее время принят ряд федеральных и региональных документов, регламентирующих данную сферу общественных отношений, в том числе затрагивающих сферу деятельности государственных гражданских служащих. В числе федеральных документов отметим: Указ Президента РФ «О мерах по совершенствованию организации деятельности в области противодействия коррупции от 15.07.2015 № 364, Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам», Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Уголовный кодекс Российской Федерации.
В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273- ФЗ «О противодействии коррупции», коррупция - это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица.
На региональном уровне в Кемеровской области-Кузбасс на основе действующих федеральных документов разработана своя нормативно-правовая база в отношении государственных гражданских служащих. В частности, это Закон Кемеровской области от 30 июня 2007 года № 103-03 «О некоторых вопросах прохождения муниципальной службы», Закон Кемеровской области от 2 ноября 2017 года № 97-03 «О регулировании отдельных вопросов в сфере противодействия коррупции (с изменениями на 7 октября 2020 года)», Закон от 29 марта 2017 года № 26-03 «Об участии лиц, замещающих муниципальные должности, и муниципальных служащих в управлении хозяйствующим субъектом, учредителем (участником, членом) которого является муниципальное образование Кемеровской области», Постановление Коллегии Администрации Кемеровской области от 26.04.2017 года № 184 «Об утверждении Положения о проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей муниципальной службы в Кемеровской области».
Следует отметить принятое относительно недавно Распоряжение Правительства Кемеровской области-Кузбасса от 25 февраля 2021 года № 108-р «Об утверждении Плана противодействия коррупции в Кемеровской области - Кузбассе на 2021-2023 годы». Распоряжение включает комплекс следующих мероприятий, в числе которых:
- организационное и правовое обеспечение реализации антикоррупционных мер как в целом в системе государственной гражданской службы, так и в конкретных государственных учреждениях системы образования, здравоохранения, спорта, культуры, социальных служб, строительства и т. д.;
- кадровая политика, включающая организацию курсов повышения квалификации, контроль за соблюдением законодательства, актуализацию должностных регламентов и др.;
- проведение экспертизы нормативных правовых актов, мониторинговых мероприятий (например, социологические опросы) и многое другое.
Особое внимание уделяется вопросам противодействия коррупции на муниципальном уровне. В каждом муниципальном образовании принята своя типовая нормативно-правовая база по вопросам противодействия коррупции. Так, в Кемеровском городском округе наряду с Уставом города Кемерово приняты шесть Постановлений Администрации г. Кемерово (Постановление администрации г. Кемерово от 8 декабря 2014 года № 3116 «О дополнительных мерах по противодействию коррупции», Постановление администрации г. Кемерово от 3 сентября 2018 года № 1871 «Об утверждении плана мероприятий по противодействию коррупции в г. Кемерово на 2018-2020 годы» и др.) и семь документов - Решения Кемеровского городского Совета народных депутатов; в Новокузнецком городском округе утверждены два Постановления Администрации г. Новокузнецк и четыре Решения Новокузнецкого городского Совета народных депутатов. Хронологический период разработки и принятия документов в сфере противодействия коррупции в системе государственной гражданской службы на муниципальном уровне приходится на период 2013-2014 гг. и по настоящее время, т. к. проблема коррупции по-прежнему требует пристального внимания и контроль на всех уровнях управления. Кроме того, в каждом муниципалитете принят план мероприятий по противодействию коррупции в муниципалитете на 3-летний период.
В последние несколько лет научный и практический интерес к ослаблению проблем коррупции остается на достаточно высоком уровне. По данным Международного антикоррупционного движения Transparency International, Россия по индексу восприятия коррупции за 2020 г. набрала 30 баллов из 100 и заняла 129 место из 180, расположившись рядом с такими государствами, как Азербайджан, Габон, Малави и Мали. По мнению экспертов, главным вопросом 2020 г. стали проблемы в здравоохранении, обострившиеся на фоне пандемии COVID-19. Лидерами рейтинга в плане минимальных коррупционных проявлений в государстве стали Дания и Новая Зеландия, набравшие по 88 баллов.