Материал: Конституционное право Российской Федерации_ Учебник для студ-1

"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

основе, т.е. большинством голосов лиц, входящих в их состав (Правительство РФ);

б) единоначальные органы, в которых основные вопросы решаются их руководителями (министерства). Единоначалие обеспечивает оперативность руководства и повышение персональной ответственности руководителей за результаты работы органа исполнительной власти.

В ряде случаев сочетание этих начал может выражаться в том, что коллегии действуют в единоначальных органах. Принцип оптимального сочетания коллегиальности и единоначалия в организации и деятельности органов исполнительной власти обеспечивает учет коллективного мнения при решении основных вопросов государственно-управленческой деятельности и должную государственную и служебную дисциплину, необходимую для деятельности исполнительно-распорядительного характера, а также для установления режима ответственного государственного управления под руководством единоначального руководителя. С этой целью широкое развитие получает система разного рода консультативных, координационных, совещательных советов, комиссий, комитетов и пр., образуемых при соответствующих органах исполнительной власти.

Принципы организации и функционирования исполнительной власти устанавливаются законодательно: в Конституции РФ, федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, других законодательных актах Российской Федерации, а также в конституциях (уставах), законах и иных нормативных актах субъектов Российской Федерации.

Основополагающие принципы организации и функционирования исполнительной власти устанавливаются Конституцией РФ. Конституционные нормы имеют приоритет перед иными нормами права и содержат большой массив положений и норм, регулирующих в той или иной степени статус органов исполнительной власти. Наиболее существенное значение имеют следующие положения и нормы.

1.Закрепление в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ важнейшего признака Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. В ч. 1 ст. 7 устанавливается, что Российская Федерация является социальным государством, ч. 1 ст. 14 определяет, что Российская Федерация - светское государство.

2.Положения-нормы ст. 3 (ч. ч. 1 - 4) Конституции РФ. В особенности положения-нормы ч. 2 ст. 3: народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления, в которых заложена идея участия органов исполнительной власти как разновидности органов государственной власти в осуществлении народом своей власти.

3.В основе государственного устройства Российской Федерации заложен доктринальный принцип - разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, который находит свое концептуальное юридическое закрепление в положениях-нормах ст. ст. 10 и 11 Конституции РФ. Разделение властей есть форма и одновременно метод правовой структуризации государственной власти, функционального разграничения самостоятельных ветвей власти, что предполагает внутреннюю структуризацию каждой ветви государственной власти - законодательной, исполнительной и судебной. Фундаментальное политико-правовое значение ст. 10 Конституции РФ состоит в том, что она не только провозглашает и закрепляет важнейший принцип организации власти в Российской Федерации, но и устанавливает

"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

самостоятельность органов каждой из трех ветвей государственной власти. Положениями-нормами ч. ч. 1, 2 ст. 11 Конституции РФ определяется самостоятельность системы органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации.

4.Конституционный статус исполнительной власти, ее органов уточняется в соответствующих статьях Конституции РФ. Наиболее существенной является ст. 71 (п. "г") Конституции РФ, предусматривающая установление системы федеральных органов государственной власти, отнесение установления системы этих органов к ведению Российской Федерации. В свою очередь, каждая ветвь государственной власти имеет свою систему федеративных органов, организация и деятельность которых регулируются федеральными конституционными законами и федеральными законами.

5.Чрезвычайно важными с точки зрения формирования конституционного статуса исполнительной власти и ее органов являются ст. ст. 77 и 78 Конституции РФ. В них раскрываются особенности и специфика конституционного регулирования системы исполнительной власти Российской Федерации и системы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, что рассматривается далее более подробно.

6.Принципиальное значение имеет конституционное регулирование полномочий Президента РФ в сфере исполнительной власти. Этим аспектам посвящены статьи Конституции РФ: 80, 83, 85 (ч. ч. 1, 2), 86 - 88 и ряд других.

7.Институционально основополагающей для исполнительной власти является гл. 6 "Правительство Российской Федерации" Конституции РФ. В этой главе установлены концептуальные положения-нормы: ч. 1 ст. 110: исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ; ч. 1 ст. 111: Председатель Правительства РФ назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы; ч. 1 ст. 112: о представлении Председателем Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения Президенту РФ предложений

оструктуре федеральных органов исполнительной власти; ч. 1 ст. 115: об издании Правительством РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ постановлений и распоряжений и об обеспечении их исполнения; ч. 2 ст. 114: о порядке деятельности Правительства РФ, который определяется федеральным конституционным законом.

В своей структуре исполнительная власть имеет организационно-правовые формы, обусловленные сложностью компетенции и стоящих перед ней задач по управлению обществом, оперативному и гибкому реагированию на изменения внешних и внутренних условий социально-политического бытия административно-управленческими методами, налаживанию сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, охранительной, административно-политической и иных сферах созидательной деятельности государства. Органы исполнительной власти переводят политические задачи на язык практики, решая их как организационно-социальные, технологические процессы, управляют массами людей на основе правовых норм, принятых в развитие законов собственных распорядительных правовых актов при помощи финансовых и материальных средств, экономических и моральных стимулов, в рамках закона при необходимости используют методы государственного понуждения и принуждения. В сущности деятельности исполнительной власти "заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа" <1>. Многообразие задач и функций государственных органов исполнительной власти обусловливает осуществление различных форм управленческой деятельности, которые предусматриваются законами и иными правовыми актами.

"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

--------------------------------

<1> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 2-е изд. М., 2012. С. 553.

Вид конкретной формы управленческой деятельности определяется характером действий исполнительных органов по осуществлению возложенных на них функций. В одних случаях данные действия влекут за собой юридические последствия, в других - нет. Поэтому, в зависимости от юридических последствий, все формы деятельности органов государственного управления принято подразделять на правовые и неправовые. Различия между ними проводятся по характеру вызываемых ими последствий. Правовые формы всегда влекут за собой четко выраженные юридические последствия, так как являются формами реализации исполнительной властью властных полномочий. Что же касается неправовых форм (т.е. организационных и материально-технических действий), то они прямых юридических последствий не влекут.

Классифицируя правовые формы управленческой деятельности, можно выделить правотворчество, административные акты, публично-правовые договоры, административное действие, частноправовую административную деятельность <1>. Вместе с тем каждый орган исполнительной власти выполняет и специфические функции социального управления, к которым относятся: прогнозирование, планирование, координация, финансирование, материально-техническое снабжение, нормативно-правовое регулирование, методическое руководство, работа с кадрами, учет, контроль и др. Все управленческие функции выступают фактически организационно-правовыми формами управленческой исполнительно-распорядительной деятельности.

--------------------------------

<1> См.: Рихтер И., Шупперт Г.Ф. Судебная практика по административному праву: Учеб. пособие. М., 2000. С. 135 - 492.

Исполнительную власть Российской Федерации можно определить как самостоятельный сегмент единой государственной власти, осуществляющий управленческую исполнительно-распорядительную деятельность посредством системы соответствующих органов, путем реализации специальных нормативно закрепленных функций, властных полномочий методами и средствами, предусмотренными правом Российской Федерации.

§ 2. Система и структура федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации

В государственном устройстве Российской Федерации (ч. 3 ст. 5, ст. ст. 71, 72 Конституции РФ) декларировано единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами

государственной власти ее субъектов. Понятие "система" (от греч. ) определяют как

соединение факторов, явлений в одно законченное целое, согласно принципам или закону, либо как совокупность частей, связанных общей функцией. Под системой органов исполнительной власти понимаются совокупность этих органов и их вертикально-горизонтальные взаимоотношения, определяющиеся на основе разграничения компетенции между ними. Образование единой системы исполнительной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) относится к

"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

компетенции Российской Федерации (ст. ст. 71, 78 Конституции РФ).

Каждая система, в том числе и система органов исполнительной власти в Российской Федерации, имеет собственную структуру (от лат. structura - строение, расположение, порядок), под которой понимается строение, внутреннее устройство. Под структурой органа исполнительной власти понимаются строение и внутренняя форма организации системы, выступающая как единство устойчивых взаимосвязей между ее элементами.

Структурный характер системы органов исполнительной власти позволяет, с одной стороны, сформулировать на основе признаков и функций каждого входящего в нее органа признаки и функции системы в целом, с другой - определить место любого органа исполнительной власти и характер его взаимоотношений с другими элементами системы.

Под органом исполнительной власти следует понимать самостоятельный и независимый орган государственной власти, включенный в единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, имеющий собственное системно-структурное устройство и обладающий определенной совокупностью полномочий исполнительно-распорядительного характера, действующий на основании законодательства, а также положений, разрабатываемых вышестоящими органами исполнительной власти, собственных норм, финансируемый из федерального либо регионального бюджета.

Концептуальное единство системы органов исполнительной власти в РФ определяется неразрывной связью полномочий (ст. ст. 71, 72 Конституции РФ) федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Они функционируют в соответствии со ст. 77 (ч. 2) Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. То есть функциональное единство системы органов исполнительной власти в Российской Федерации основывается на взаимодействии двух уровней органов исполнительной власти (федеральных и субъектов Федерации).

Так как исполнительная власть субъектов Федерации входит в состав системы исполнительной власти Российской Федерации полномочиями по предметам совместного ведения (ст. 72 Конституции РФ), то полномочия собственного ведения (ст. 73 Конституции РФ) субъектом РФ осуществляются исключительно органами исполнительной власти субъекта Федерации.

В компетенцию Председателя Правительства РФ по формированию системы органов исполнительной власти входят: внесение предложений о структуре федеральных органов исполнительной власти (п. 1 ст. 112 Конституции РФ); внесение на рассмотрение Президенту РФ кандидатур на должности заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров (п. 2 ст. 112 Конституции РФ). Указами Президента РФ создаются, упраздняются, сливаются и разделяются министерства и ведомства, осуществляются их преобразование и переименование. В соответствии с ними Правительство РФ устанавливает функции и полномочия преобразованных и вновь созданных федеральных органов исполнительной власти, а также уточняет и утверждает положения и регламенты о действующих органах в целях обеспечения или реализации государственной политики в установленных сферах ведения.

Структура федеральных органов исполнительной власти во всех президентских указах включает Правительство РФ, а также сгруппированный по видам перечень (в алфавитном порядке) федеральных органов исполнительной государственной власти. Например, по

"Конституционное право Российской Федерации: Учебник для студентов, обучающихся по направлению подготовки Документ предоставлен КонсультантПлюс

"Юриспруденция...

Дата сохранения: 08.05.2022

состоянию на 21 мая 2012 г. насчитывалось 79 федеральных органов исполнительной власти <1>. Из них 20 органов относятся к федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, 47 органов - это федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, еще 12 федеральных органов исполнительной власти подчинены непосредственно Правительству РФ. При этом около 39 федеральных органов исполнительной власти наделены функцией по нормативно-правовому регулированию в установленных для них сферах деятельности, более 40 федеральных органов исполнительной власти обладают определенными функциями контроля и надзора.

--------------------------------

<1> Данные о федеральных органах исполнительной власти приведены в Указе Президента РФ "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти".

Федеральные органы исполнительной власти разделены на три группы:

-имеющие территориальные органы межрегионального уровня, наделенные правоприменительными функциями и полномочиями по управлению деятельностью нижестоящих территориальных структур этих органов;

-имеющие территориальные органы межрегионального и иного уровня, которые размещаются во всех центрах или в части центров федеральных округов;

-имеющие территориальные органы, которые имеют обособленную сферу ведения, а также не имеющие территориальных органов.

Федеральные органы исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, и "схема их территориального размещения устанавливаются не Правительством РФ, а главой государства" <1>.

--------------------------------

<1> Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. N 592 "О взаимодействии Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 34. Ст. 3473.

Порядок создания и функционирования территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, в том числе на уровне федерального округа, закреплен в:

-Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации";

-Постановлении Правительства РФ от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" <1>;

--------------------------------

<1> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 4. Ст. 305.