2
История развития законодательства и становление административной ответственности в сфере защиты прав потребителей
Мартынова Я.Н.
Статья посвящена вопросам исторического становления института защиты прав потребителей. В статье рассмотрено становление надзорных органов, административной ответственности в сфере защиты прав потребителей в России, начиная с древних времен, заканчивая современным этапом развития нашей страны.
Ключевые слова: административная ответственность, защита прав, надзорная деятельность, потребитель, стандартизация.
административная ответственность защита права потребителей
Первый этап в становлении института административной ответственности за нарушение прав потребителей можно выделить как дореволюционный этап.
Впервые упоминание о нормах, направленных на защиту прав потребителей встречается в ІХ-ХІІІ веках. Основой защиты прав потребителей в данный период являлись древнерусские правовые источники, из содержания которых вытекало право на защиту лиц, заключивших с продавцом сделку по купле-продаже определенного товара, в случае обнаружения каких-либо недостатков. Нормативными актами Древней Руси этого периода являлись «Русская Правда», «Псковская Судная грамота» и иные уставы, в них зародилось основное право покупателя - право на получение качественного товара. В основу установления данного права покупателя легли существующие торговые обычаи древнерусского государства [1].
Еще в Киевской Руси, во времена Ярослава Мудрого, его сыновей и внука Владимира Всеволодовича Мономаха, то есть в 11-12 веках, формировались и закреплялись правила торгового быта, а, значит, в определенной мере регулировались «потребительские отношения» у наших предков. Особый интерес представляет в Московском государстве середины ХVII в. царский Указ о корчмах, который посвящен борьбе с незаконным производством и торговлей спиртными напитками и табаком.
Большую роль для становления законодательства о защите прав потребителей сыграл Литовский Статут. В 1529 г. был принят первый Статут Великого Княжества Литовского. Он был основан на «Русской Правде» и обычном праве и оказал существенное влияние на развитие русского права [2]. Так, в частности Г.Ф.Шершеневич отмечал, что определенное воздействие, даже большее, чем воздействие Псковской грамоты, Литовский Статут оказал на развитие торгового права [3].. В связи с этим необходимо отметить, что именно в этом памятнике права содержалось большое количество норм, защищающих права потребителей.
В одной из работ известнейшего историка В.О. Ключевского говорилось о контроле государства за правильностью мер и весов, используемых в торговле. В труде «Русский рубль 16-18 вв.и его отношение к нынешнему» он упоминал об Орешковской таможенной грамоте, введенной Иваном Грозным, установившей конкретный вес хлеба, контролируемый государством. Здесь же встречалось описание осуществления контрольной проверки веса отпускаемых покупателю хлебобулочных изделий органами полиции в 17 в [4].
Российские архивные документы также свидетельствуют о том, что вопрос об обмане покупателя и продаже поддельных (фальсифицированных) товаров у нас в России был известен давно, и были приняты целый ряд законов для защиты потребителей. Значительное количество правовых актов, направленных на урегулирование защиты прав покупателей, издавалось в период правления Петра 1. Так, в правление Петра I был принят ряд указов о торговле пищевыми товарами на рынках столицы. Сенатский указ от 18 сентября 1713 г. предписывал: "В мясных рядах скотину бить и продавать по- прежнему здоровую, а ежели у кого явится больная, то такой не бить и не продавать и смотреть крепко, чтобы тайно того мясники не делали". В 1716 году был утвержден Устав воинских артикулов, который установил наказание в виде денежного штрафа за обвес и обмер. Надзор за качеством продукции был возложен на полицию. Указами Сената (1756 г.) определялись права полиции, которая должна была следить также за ценами на пищевые продукты на рынках. "Пристав должен посещать рынки своей части, и буде усмотрит жалобу или дороговизну, то о том, чего сам исправить не может, предлагать управе".
В XIX веке продолжалось совершенствование законодательной базы в России, что выразилось в издании Свода законов Российской империи (1832 г.), в котором нормы, закрепляющие права потребителей и их защиту, были расположены хаотично, в зависимости от сферы регулирования.
В законе от 12 мая 1890 г. к приготовлению для продажи и к самой продаже было приравнено хранение фальсифицированных товаров в торговых и промышленных помещениях. Были увеличены наказания: штраф - до 300 рублей и арест - до 3 месяцев.
В 1917 г., после октябрьских событий, было создано новое государство, провозгласившее власть рабочих и крестьян, отменившее частную собственность, поставившее общественные интересы гораздо выше личных. Подобные изменения не могли не сказаться и на действующем законодательстве. Новое государство потребовало новых законов, которые бы отразили все особенности провозглашенного курса.
Советское государство с первых лет своего существования поднимало вопрос о качестве производимой продукции и оказываемых услугах. Качество товаров народного потребления имело «первостепенное значение для максимального удовлетворения все возрастающих потребностей трудящихся…» [5].
В.И.Ленин в работе «Государство и революция» указывал, что «учет, что учет и контроль - вот главное, что требуется для налаживания, для правильного функционирования первой фазы коммунистического общества» [6].
В 1926 г. появились первые общесоюзные стандарты на сорта пшеницы и некоторые товары народного потребления. Стандартизация стала одной из необходимых предпосылок улучшения показателей изготавливаемой продукции.
Постановлением Совета Труда и Обороны СССР (СТО) от 19 сентября 1930 года N 249 взамен ведомственного контроля над качеством промышленной продукции, в ведении Всесоюзного комитета по стандартизации были организованы Высшая и Отраслевые государственные инспекции по качеству промышленной продукции, которым были переданы соответствующие штаты и учреждения ведомств.
25.07.1934 г. впервые была установлена ответственность за обман потребителей. Постановление Центрального Исполнительного Комитета (ЦИК) и Совета Народных комиссаров (СНК) СССР «Об ответственности за обворовывание потребителя и обман Советского государства» гласило: в целях искоренения из практики советской торговли случаев обвешивания и обмеривания покупателей, пользование в торговле неправильными весами, гирями, метрами и другими измерительными приборами, продажи товаров низшего сорта по цене высшего, а также нарушение установленных розничных цен, подобные деяния караются как обворовывание потребителя и обман советского государства» [7].
Великая Отечественная война внесла значительные изменения в экономику страны и потребовала перестройки народного хозяйства. После войны работа по стандартизации повысила свою актуальность, а острота положения с качеством продукции с каждым годом увеличивалась. Например, секретарь ЦК ВКП (б) Н.С.Хрущев в своем докладе при внесении изменений в Устав ВКП (б) замечал: Встречаются руководители, которые нарушают или обходят советские законы и выпускают продукцию некомплектно, низкого качества, выдают ее за первосортную, нанося тем самым большой вред государству и интересам потребителей» [8].
В связи с низким качеством выпускаемой продукции Постановлением Совета Министров СССР от 23 сентября 1952 года N 4286 в целях усиления контроля было предусмотрено создать в министерствах главные инспекции по качеству продукции, а в составе Управления по стандартизации при Совете Министров СССР - инспекцию по контролю за соблюдением стандартов.
В 60-70-х годах ХХ века развитие получает административное право. Нормы административного права на тот момент не были кодифицированы, поэтому административная ответственность за нарушение прав потребителей закреплялась в нормативных актах различных государственных органов.
Нормами административного права устанавливалась административная ответственность за мелкий обвес, обмер, обсчет или иной обман потребителей.
В 1976 году вышел труд доцента Саратовского государственного университета Г.И.Вольфмана [9] , посвященный изучению правонарушений, совершаемых в советской торговле, обобщивший отдельные мнения предшественников по данному вопросу. При этом, Г.И. Вольфман твердо отстаивал свое убеждение, что административные проступки (обман потребителя, нарушение правил торговли), занимающий значительный вес по сравнению с преступлениями, совершаемыми в торговле, как и все правонарушения опасны…, направлен против интересов потребителей и подрывает советскую торговлю [10].
Коренная кодификация (вместо имевших место ранее периодических частичных кодификаций) законодательства об административной ответственности начавшаяся с принятия в 1980 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях, устранила многочисленные пробелы в нормативно-правовом материале об административной ответственности и не менее многочисленные коллизии между общесоюзными, республиканскими и локальными актами об этом виде ответственности.
Немаловажную задачу Основ, хотя об этом в них и не говорится, составляет обеспечение единообразного понимания, а следовательно, и применения административной ответственности и в отраслевом разрезе: в системе каждого министерства, государственного комитета и ведомства, органы и должностные лица которых имеют право осуществлять контрольно-надзорную деятельность за соблюдением нормативных актов и производство ,по делам об административных правонарушениях (в том числе и налагать административные взыскания за совершенные правонарушения). В системе каждого министерства, государственного комитета и ведомства было свое понимание некоторых аспектов административной ответственности, очевидный «налет» узковедомственных интересов, традиции которых зародились многие десятилетия назад. Поэтому, например, образцы протоколов (актов) об административных проступках у них были совершенно разные, с набором неодинаковых реквизитов, нередко они противоречили союзному законодательству. Основы (ст. 32) установили четкий перечень реквизитов протокола об административном правонарушении. Основы состояли из четырех разделов, в которых объединено 42 статьи по материальным и процессуальным вопросам. Раздел I -- «Общие положения»; раздел II -- «Административное правонарушение и административная ответственность»; раздел III -- «Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях», раздел IV -- «Производство по делам об административных правонарушениях».
В соответствии с Основами во всех союзных республиках были приняты и введены в действие кодексы об административных правонарушениях. Кодексы содержали более детальную конкретизацию отношений в области установления и применения административной ответственности, чем Основы. Кодексы учитывали особенности национальных обычаев и традиций, экономического и социального развития и другие особенности тех или иных союзных республик (например, факт наличия или, напротив, отсутствия в отдельных республиках областного административно-территориального деления) и в соответствии с этим «корректируют» в разрешенных Основами пределах процедуру установления и применения административной ответственности, набор (перечень) правонарушений, признаваемых административными проступками.
Наличие кодифицированных законодательных актов Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях не сняло потребности в иных нормативных актах общесоюзного и республиканского масштаба по вопросам административной ответственности. Поэтому наряду с Основами и кодексами действовало значительное количество нормативных актов, имеющих гораздо меньшую сферу действия.
В 1983 г. в СССР впервые заговорили о необходимости принятия специального закона, регламентирующего взаимоотношения производителя и потребителя. Профессор К.Ф. Егоров считал, что законодательство необходимо вывести на тот уровень, когда оно будет обеспечивать потребителю право на охрану от рисков, связанных с применением опасных для жизни и здоровья промышленных и продовольственных товаров; на получение информации о товарах и услугах; на обслуживание, отвечающее всем требованиям советского торгового сервиса; на эффективную и легкодоступную процедуру обмена промышленных и продовольственных товаров; на обжалование неправомерных действий работников торговли, общественного питания и бытового обслуживания; на охрану от включения в типовые договоры и другие ведомственные акты пунктов, ущемляющих законные интересы потребителей [11].
К концу 80-х гг. внимание к проблеме защиты прав и интересов потребителей возросло с удвоенной силой. В этой обстановке происходили бурные дебаты по поводу становления нового законодательства, обеспечивающего защиту интересов прав покупателей и заказчиков. Перед исследователями встали новые задачи не только в области прямого регулирования отношений между продавцами и покупателями в новых экономических условиях, но и в сфере государственного регулирования этих процессов, поскольку советский тотальный контроль за торговой деятельностью уже не мог быть воспринят государством с рыночной структурой.