Во-вторых, нарушение конституционного права на благоприятную окружающую среду выражается и в том, что транспортировка, временное хранение и переработка отходов, предусмотренные действующим законодательством, наносят вред окружающей среде. Кроме того, почти вся информация, связанная с атомной промышленностью, относится к государственной тайне и не подлежит разглашению на основании п. 25 Указа Президента России от 11 февраля 2006 г № 90 «О перечне сведений, отнесенных к государственной тайне». В результате этого информация о количестве ввезенного отработанного ядерного топлива (ОЯТ), его переработке и местах временного хранения, а также о количестве вывезенного обратно ОЯТ, местах захоронения отходов переработки не доводится до сведения общества, тем самым затрудняется или вообще исключается реализация конституционного права граждан на информацию о состоянии окружающей среды. Переработка отходов производится в закрытых административно-территориальных образованиях, где установлен специальный режим и доступ к информации попросту невозможен.
И это подтверждает неоспоримый факт динамики деградации окружающей природной среды, а следовательно, нарушение провозглашенного в ст. 42 Конституции РФ «права граждан на здоровую окружающую среду».
Из множества причин нарастающей деградации окружающей среды, несмотря на огромное количество регулирующих актов, выделим отдельно «диффузию экологических прав граждан». Почему?
В отличие от проблем бизнеса, экономики, строительства, только проблемы экологии составляют основную повестку дня для всех без исключения граждан, только здоровая окружающая среда является основой жизнедеятельности, только давление общественного мнения заставляет законодателей, политиков и предпринимателей осуществлять мероприятия по охране окружающей среды. Ключевой является вовлеченность гражданских институтов напрямую в решение природоохранных задач. Контроль гражданского общества, участие граждан в управлении и планировании, принятие (или непринятие) целей и задач долгосрочного планирования и есть сердцевина «права граждан на здоровую окружающую среду».
Отметим, что диффузия экологических норм наблюдается в рассеивании экологических прав граждан. В чем по законодательству состоят экологические права граждан? Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. Это очень сильный законодательный фундамент для реализации экологических прав.
Почему «рассеивается» столь важная позиция Конституции РФ? Выделим несколько причин:
1) хотя нормы Конституции РФ имеют прямое действие, в реальности это не так. Законы и подзаконные акты (а тем более правоприменение) могут до неузнаваемости трансформировать норму Конституции РФ;
2) эта норма (ст. 42 Конституции РФ) номинально получила развитие в законодательстве, но ее сущность и предметность не были четко обозначены ни в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», ни в других законодательных актах;
3) общая идея «укрепления государственности», централизации, увеличение роли государственного аппарата, контрольно-надзорных структур;
4) в показателях ВВП, качества жизни, экономического роста, документах стратегического планирования не отражена в конкретных показателях и методиках связь между «здоровой окружающей средой» и экономикой;
5) на наш взгляд, (теоретически) должен быть предельно конкретно и конструктивно раскрыт смысл понятия «благоприятная» -- «благоприятная окружающая среда». Это понятие должно быть ключевым при планировании, разработке долгосрочной стратегии развития страны и регионов.
В последующем законодательстве термин «благоприятная» был неоднократно воспроизведен, но не закреплен нормативно в виде интегрального показателя качества окружающей среды для отдельных территорий, регионов. По сути, мы должны были, следуя духу Конституции РФ, принять некий кадастр качества природной среды (имеется в виду качество жизни) граждан России.
Если в нормативных актах отсутствует «расшифровка», конкретизация понятия «качество» (допустим, сложно описать нормативно), то законодатель обязан так выстроить принцип «право на здоровую окружающую среду» (если это не популистский лозунг, а реальный запрос гражданского общества), чтобы проблема соблюдения качества окружающей среды доминировала во всем законотворческом процессе. Это качество формирования целей развития, качество проработки исходного материала, качество подготовки законопроекта, качество обсуждения, качество принятия, качество правоприменения, качество обратной связи, включая качество общественного соучастия в процессе.
Если законотворческий процесс сравнить с процессом создания сложной технологии, допустим автомобиля, то результат -- это прежде всего безупречное качество всех составляющих деталей. Диффузия экологических норм в том числе -- результат низкого качества экологического законотворчества.
В целом можно констатировать: законодательно закрепленная государством возможность загрязнять окружающую среду См.: Федеральный закон от 10 января 2002 г № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов»; Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс». по своей сути противоречит смыслу права граждан на благоприятную окружающую среду, поскольку деградация природы не может быть благоприятной для человека, даже если загрязнение «незначительно» превышает допустимые величины.
Еще одно фундаментальное положение, способствующее диффузии экологических норм, -- сервильность экологического законодательства. Приспособление экологических норм и правил к доминированию мнения хозяйственников, либеральных экономистов, прагматиков разрушает принцип права граждан на благоприятную окружающую среду. Способствует диффузии экологических прав и «монотеизм» экологического нормирования. При наличии такого многообразия природно-климатических зон, хозяйственных укладов, ландшафтов, норм потребления единые нормативы качества среды -- путь к упрощению и диффузии экологических прав. Механизм обеспечения реализации права граждан на благоприятную окружающую среду в действительности работает неэффективно, не в состоянии выполнять свою роль реализации конституционного принципа.
Создается впечатление, что правоприменение направлено на достижение прямо противоположной цели -- вместо обеспечения реализации права на благоприятную окружающую среду обеспечивает возможность экстенсивного и возрастающего права использования ресурсов окружающей среды.
Несмотря на провозглашение и закрепление экологических прав граждан на высшем законодательном уровне и многократную их конкретизацию и развитие в текущем законодательстве, данные права «эродируют». Диффузия экологических прав может быть предотвращена путем строгого соблюдения, охраны и защиты экологических прав граждан, наличием механизмов и процедур защиты данных, возможностью реализации.
Вопреки Федеральному закону «Об охране окружающей среды», Земельному кодексу РФ Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ (ред. от 2 августа 2019 г.) // СПС «КонсультантПлюс»., Градостроительный кодекс РФ Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (ред. от 2 августа 2019 г.) (с изм. и доп., вступ. в силу с 13 августа 2019 г.) // СПС «КонсультантПлюс». не предусмотрел защиты прав и законных экологических интересов населения, таких как, например, общественный контроль за градостроительной деятельностью. В известной мере это элемент диффузии экологических прав.
Тенденция сокращения общественного влияния на градостроительную деятельность прослеживается и в других проблемах окружающей среды. Диффузия права граждан на проведение публичных (общественных) слушаний как одной из организационно-правовых форм проявления власти народа противоречит ст. 42 Конституции РФ.
Проанализировав практически весь массив экологического законодательства, везде можно найти примеры диффузии экологических прав граждан. Например, лесное законодательство Лесной кодекс Российской Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ (ред. от 29 декабря 2017 г.) // СПС «КонсультантПлюс». и иные регулирующие лесные отношения нормативные правовые акты основываются на следующих принципах:
1) устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;
2) сохранение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов в интересах обеспечения права каждого на благоприятную окружающую среду;
3) использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;
4) обеспечение многоцелевого, рационального, непрерывного, неистощительного использования лесов для удовлетворения потребностей общества в лесах и лесных ресурсах;
5) воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;
6) обеспечение охраны и защиты лесов;
7) участие граждан, общественных объединений в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на леса при их использовании, охране, защите, воспроизводстве, в установленных законодательством РФ порядке и формах;
8) использование лесов способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека;
9) подразделение лесов на виды по целевому назначению и установление категорий защитных лесов в зависимости от выполняемых ими полезных функций. Но реально эти и другие принципы остаются принципами, а не практическим результатом.
Диффузии экологических прав граждан способствуют и различные разьяснения, письма, рекомендации, инструктивные документы органов государственной власти. Например, Росприроднадзор дал разъяснения по поводу проведения экологической экспертизы11. Согласно ст. 9 Закона «Об экологической экспертизе» Письмо Росприроднадзора от 23 мая 2013 г № ВК-08-05-36/7104 «О государственной экологической экспертизе» // СПС «КонсультантПлюс». Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // СПС «КонсультантПлюс». вопросы организации общественных обсуждений, проведение опросов, референдумов среди населения о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе на соответствующей территории, отнесены к полномочиям органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
В связи с этим при проверке материалов обсуждений с гражданами и общественными организациями (объединениями) следует руководствоваться в том числе нормативным правовым актом органа местного самоуправления, регулирующим отношения в сфере организации и проведения общественных обсуждений, и Положением об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации, утвержденным приказом от 16 мая 2000 г. № 372 (зарегистрирован в Минюсте России 4 июля 2000 г. № 2302), в части, не противоречащей Закону.
Все решения по участию общественности оформляются документально. Заказчик обеспечивает проведение общественных слушаний по планируемой деятельности с составлением протокола, в котором четко фиксируются основные вопросы обсуждения, а также предмет разногласий между общественностью и заказчиком (если таковой был выявлен). Другими словами, понижен уровень компетенции и уровень ответственности, снижено значение самого акта экологической экспертизы.
Очень важным с точки выявления процесса диффузии экологических прав является проблема конституционных прав на достоверную экологическую информацию. Экологическая информация -- это процесс получения и распространения информации для повышения ответственности, достоверности и улучшения управления, в том числе повышения информированности, использования данных для принятия решений ГОСТ РИСО 14063-2007. «Национальный стандарт Российской Федерации. Экологический менеджмент. Обмен экологической информацией. Рекомендации и примеры» (утв. и введен в действие приказом Ростехрегулирования от 27 декабря 2007 г. № 432-ст).. Право граждан на достоверную экологическую информацию -- важнейшее право в процессе обеспечения качества окружающей среды. Экологическая информация должна быть максимально доступна и максимально понятна населению.
Доступность для населения экологической информации -- более широкое понятие, чем понятия «мониторинг», «базы данных», «экологическая отчетность», поскольку имеет гораздо большее число потребителей, задач, целей и форм, процедур доставки. Экологическая информация при должной организации может быть основным источником осуществления экологических прав граждан. При современных программах, платформах, месседжерах в стране удивительно малый объем экологической информации достигает конечного потребителя -- граждан. Нет единого агентства экологической информации, нет соответствующих платформ, приспособленных для широкого круга лиц, нет информационного банка данных, собранных общественностью и распространяемых среди общественности.