Диффузия экологических прав: конституционно-правовой аспект
Наталья Григорьевна Жаворонкова, заведующий кафедрой, доктор юридических наук, профессор; Юрий Григорьевич Шпаковский, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры экологического и природоресурсного права Университета имени О.Е. Кутафина
Аннотация
В России самостоятельных теоретических исследований феномена диффузии экологических прав в настоящее время нет. Авторами реализована попытка восполнить этот пробел в экологическом праве. Показано, что данное явление в праве помогает раскрыть суть правовых изменений в экологической сфере. В статье исследуется новое в отечественном правоведении понятие диффузии экологических прав граждан. Авторами исследованы ценностные аспекты экологических прав, конституционные принципы экологических прав. Проанализированы изменения в экологическом законодательстве и правоприменении. Показаны реальные и потенциальные последствия диффузии экологических прав. Исследованы диффузия и гармонизация экологических прав и ответственности государства за их обеспечение. Выявлены особенности диффузии права современного российского экологического законодательства.
Ключевые слова: диффузия права, экологическое право, экологические права, охрана окружающей среды, экологическая безопасность, экологическая информация.
Abstract
Diffusion of environmental rights: constitutional and legal aspect
N.G. Zavoronkova, Head Department, Doctor of Law, Professor; Y.G. Shpakovskii, Doctor of Law, Professor, Professor of the Ecological and Natural Resources Law Department of the Kutafin Moscow State Law University
There are currently no independent theoretical studies of the phenomenon of diffusion of environmental rights in Russia. The authors implemented an attempt to fill this gap in environmental law. It is shown that this phenomenon in law helps to reveal the essence of legal changes in the environmental sphere. The article explores the new concept of diffusion of environmental rights of citizens in the domestic jurisprudence. The authors investigated the value aspects of environmental rights, constitutional principles of environmental rights. Changes in environmental legislation and law enforcement are analyzed. The real and potential consequences of diffusion of environmental rights are shown. Diffusion and harmonization of environmental rights and state responsibility for their provision are investigated. The features of the diffusion of the law of modern Russian environmental legislation are revealed.
Keywords: diffusion of law, environmental law, environmental rights, environmental protection, environmental safety, environmental information.
В России самостоятельных теоретических исследований феномена диффузии экологических прав практически нет, хотя данное явление фактически помогает раскрыть суть правовых изменений в экологической сфере.
В общем виде диффузия права представляет собой «стихийное проникновение правовых норм, действующих в иностранном государстве, в национальное право». При этом одной из особенностей современного правотворчества является стремление государств к юридической интернационализации и активному применению юридического и институционального опыта зарубежных государств1.
В этой связи исследование вопросов изменения норм права с использованием зарубежного законодательства, механизма взаимодействия национальных и зарубежных норм, определения форм и методов заимствования является актуальным. Исследование явления диффузии права представляется актуальным и в связи с тем, что заимствование удачно сформулированных и эффективных норм права или даже принципов правового регулирования принимает все более распространенный характер Ильченко Т.Ю. Диффузия права: к вопросу о понятии // Вестник Омского университета. Серия «Право». 2016. № 4 (49). С. 42--50. Эрнст В.В. Конституционно-правовые основы участия граждан в обеспечении экологической безопасности // Отрасли права. Аналитический портал..
Конституция РФ закрепила уникальный правовой принцип о праве граждан России на благоприятную окружающую среду: «Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением» (ст. 42).
В конституциях европейских стран подобного принципа, обеспечивающего безусловное право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию и возмещение ущерба здоровью и имуществу, просто нет. В то же время, при всей отмеченной значимости закрепленной в Конституции РФ нормы, необходимо проанализировать эффективность ее правоприменения.
Несомненно, что реализация права граждан на здоровую окружающую среду обеспечена огромным количеством нормативных актов различной силы и всей системой правоприменения. Эффективность экологического законодательства не является предметом данной статьи, а интерес представляет один мало исследованный аспект юридической категории -- мы назвали его «диффузия экологических прав». Диффузия -- это самопроизвольное рассеивание неких элементов (веществ). До равновесия, до насыщения или просто в материи -- воде, воздухе, жидких средах. Применительно к экологическим проблемам чаще применимы такие специфические термины, как «гомеостаз», равновесие через многообразие или сукцессия -- переход на другой уровень равновесия в природе.
Применяя термин «диффузия», мы отмечаем и такой эффект, как массовость, повсеместность, дисперсность изменений экологических прав граждан. Это связано и с таким феноменом, как изменение качества законотворчества. Законодатели, государственная политика демонстрируют все более низкие запросы на качество законотворческой работы, частично подобная тенденция проявляется в бесконечных поправках в уже принятых законах, примате ведомственного подхода, распространении «рамочных» законов и эффекта «испорченного телефона», когда норма Конституции РФ, пройдя ряд трансформаций от федерального закона до ведомственного нормативного акта, кардинально меняется.
Это касается и экологического законодательства, особенно той его части, которая связана с гражданскими экологическими правами. Нельзя утверждать о наличии специальных мер законодателей, управленческих структур, всего государственного механизма по «упрощению», в каком-то смысле дискредитации конституционного принципа о праве граждан на здоровую окружающую среду. Наоборот, законодательному регулированию экологических прав граждан посвящено огромное количество актов.
Используя термин «диффузия», мы предполагаем, что изначально есть (был) некий более сильный (качественный, мощный, концентрированный и т.д.) объект (в данном случае мы имеем в виду конституционные принципы права граждан на здоровую окружающую среду) и процесс размывания в законодательстве и практике управления идет постепенно и как бы сам по себе. Еще раз -- этот процесс непрерывный, постепенный, многоаспектный, но очень тревожный, так как представляет собой устойчивый тренд.
Знаменитое высказывание «Природа не терпит пустоты» Выражение принадлежит древнегреческому философу Аристотелю (384--322 до н.э.). Иногда в этом же смысле используется и латинское выражение Horror vacui [xoppop вакуи] -- страх, боязнь пустоты. в какой-то мере применимо и для правового пространства. При этом необходимо понимать, что прежнее природное равновесие может превратиться в равновесие более низкого, как бы «упрощенного», уровня.
Применимость термина «диффузия» в праве объясняется прежде всего тем, что нет специальных и целенаправленных мер по изменению законодательства и правоприменения в сторону невыполнения, упрощения, ухудшения положений, например, Конституции РФ. Именно самопроизвольное, но тем не менее неуклонное и объемное, повсеместное рассеивание, распространение норм, идей, приемов, концепций, моделей, конструкций мы называем диффузией в праве.
Отметим, что диффузия права может быть как условно положительной, например диффузия зарубежных и международно-правовых норм в национальное право, так и условно отрицательной, например в случае размывания, «истончения», искривления правового пространства.
Естественно, оценка правовой диффузии это в основном как объективная категория, которую можно измерить путем сопоставления правовых норм, так и субъективная оценка экспертов. В природной среде диффузия веществ -- это естественный процесс преобразования разнонаправленный. Поскольку предметом исследования в данном случае являются экологические права граждан, мы утверждаем, что происходит медленное, но неуклонное изменение экологических прав в сторону их уменьшения, упрощения.
Рассеивание прав, ответственности, качества нормативной базы и особенно правоприменения наблюдается во многих формах и многих проявлениях, особенно в случае реального положения с реализацией экологических прав граждан. Нельзя утверждать, что диффузия экологических прав зависит всецело от законодателей, отдельно можно отметить экономическую, социально-политическую, культурно-психологическую составляющую. Тема о роли и значении гражданского общества в экологической политике во многом не правовая, а, скорее, социально-экологическая. Яркий пример -- массовые протесты граждан против строительства мусорных свалок и полигонов, вырубки леса, строительства и эксплуатации объектов, загрязняющих среду на их территории.
Именно государство должно обеспечивать, поддерживать и охранять права граждан на здоровую окружающую среду. Но, вопреки конституционному принципу, государственные механизмы как бы способствуют превращению здоровой среды в нездоровую. К сожалению, экологическая повестка уходит из фокуса внимания общества. Причин очень много, среди них и политика власти, направленная на рост добычи полезных ископаемых как основу экономического роста, и ценностные аспекты жизни, и обнищание населения, и стратегическая линия на «освоение». Всё вместе образует эффект вторичности экологических прав граждан, хотя конституционный принцип благоприятной окружающей среды никто не отменял.
Если судить по количеству принимаемых норм в области охраны окружающей среды, особенно документов стратегического планирования (различных государственных программ, стратегий, основ и т.д.), то складывается впечатление устойчивого прогресса, повышенного внимания к экологическим проблемам. Но, если сравнить динамику изменений в состоянии окружающей среды, можно увидеть в лучшем случае некую стабилизацию или скорее отрицательную, чем положительную динамику См., например: Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2017 году», Государственный доклад «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2014 году», Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2018 году» // СПС «КонсультантПлюс»..
Еще более концентрированно проблема обозначена в Стратегии экологической безопасности Российской Федерации до 2025 года Указ Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 «О Стратегии экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» // СПС «КонсультантПлюс»., где сказано: «Практически во всех регионах страны сохраняется тенденция к ухудшению состояния земель и почв... Общая площадь загрязненных земель, находящихся в обороте, составляет около 75 млн гектаров. Площадь нарушенных земель, утративших свою хозяйственную ценность или оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, составляет более 1 млн гектаров. Опустынивание земель в той или иной мере наблюдается в 27 субъектах Российской Федерации на территории площадью более 100 млн гектаров».
По экспертным оценкам, ежегодно экономические потери, обусловленные ухудшением качества окружающей среды и связанными с ним экономическими факторами, без учета ущерба здоровью людей, составляют 4-6 % валового внутреннего продукта (ВВП). Обратим внимание на эти цифры. Неблагоприятная окружающая среда -- это (без учета ущерба здоровью людей!) потери до 4-6 % ВВП. А если учесть косвенный ущерб, потери (снижение рождаемости, миграцию, затраты на восстановление, потери разнообразия, продуктивности биосферы и др.), то, соответственно, потери будут не менее 10 % ВВП См., например: Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2017 году», Государственный доклад «О состоянии санитарно-эпидемиологического благополучия населения в Российской Федерации в 2018 году» // СПС «Консультант- Плюс»..
К сожалению, в макропоказателях развития страны, таких как ВВП, производительность труда, эффективность экономики, не отображается взаимосвязь между качеством среды и, например, ВВП. А это влияет на шкалу приоритетов в принятии решений и косвенно способствует «эрозии» экологических прав граждан.
Следует обратить внимание на еще один аспект, отраженный в Стратегии экологической безопасности: «Ежегодно образуется примерно 4 млрд тонн отходов производства и потребления, из которых 55--60 млн тонн составляют твердые коммунальные отходы... Около 15 тыс. санкционированных объектов размещения отходов занимают территорию общей площадью примерно 4 млн гектаров, и эта территория ежегодно увеличивается на 300--400 тыс. гектаров». Ситуация с отходами в стране критическая. Еще сложнее положение с ядерными отходами. В настоящее время только одна страна в мире допускает ввоз ядерных отходов на свою территорию с территорий других государств, и эта страна -- Россия.
Россия является мировым лидером в области услуг по обогащению урана. Большие масштабы возврата отработавших источников излучения, произведенных в России или СССР, подтверждаются многочисленными межправительственными соглашениями о сотрудничестве по ввозу в Российскую Федерацию облученного ядерного топлива с Узбекистаном, Вьетнамом, Румынией, Сербией, Польшей, Белоруссией и другими странами.
Здесь напрашивается ряд выводов. Во-первых, импорт ядерных отходов в целях переработки и временного хранения не соответствует норме ст. 9 Конституции РФ, устанавливающей в качестве основополагающего принципа конституционного строя России следующее положение: земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.