Таким образом, анализ структуры доходов местного бюджета за исследуемый период демонстрирует снижение доходности местного бюджета от закрепленных налоговых источников и рост финансовой зависимости от поступлений из бюджета вышестоящего уровня в первые годы реформы и увеличение собственных налоговых (в первую очередь) и неналоговых доходов на завершающем этапе.
6.2. Расходы городского бюджета мы проанализируем первоначально по функциональной классификации в динамике за соответствующий период (табл. 2).
Направления расходов городского бюджета соответствуют полномочиям местной власти по содержанию местной инфраструктуры и обеспечению населения коммунальными и социальными услугами. Приоритеты традиционно сохранялись за сферами образования (47,8 %), здравоохранения, спорта (22,4 %) и ЖКХ (14,2 %). Можно отметить рост расходов на содержание органов местного самоуправления, культуру и СМИ. Одновременно снижались в динамике затраты на охрану окружающей среды, социальную политику, что объясняется постепенной передачей полномочий в данной области на вышестоящий уровень.
В основном расходы бюджета финансируют текущие потребности, на капитальные вложения за счет местной казны тратиться менее 15 %, хотя эта цифра для большинства муниципальных образований является показательно высокой. Объем бюджетных инвестиций составил по проектам: 2005 г. - 390,2 млн руб. (14 % от объема всех расходов); 2006 г. - 476,9 млн руб. (14,5 %); 2007 г. - 470,7 млн руб. (13 %); 2008 г. - 334,4 млн руб. (8 %).
Оценка разделения расходов бюджета согласно экономической классификации показывает использование средств по экономическим операциям и на 2007 г. имеет следующие приоритеты (табл. 3).
Как видим, 48,4 % бюджета тратиться на оплату труда работников муниципальной бюджетной сферы и муниципальных служащих и обеспечение функционирования учреждений муниципальной сферы.
6.3. Картину фактического использования средств городского бюджета дают отчеты об исполнении, которые и будут представлены за 2 последних финансовых года (отчет за 2007 г. отсутствовал в официальной базе на момент проведения исследования) (табл. 4).
Таблица 2. Структура расходов бюджета г. Нижнего Тагила в 2005-2008 гг. (проекты)
Таблица 3. Экономическая классификация расходов бюджета г. Нижнего Тагила (проект)
Таблица 4. Структура доходов бюджета г. Нижнего Тагила за 2005-2006 гг. (отчеты об исполнении, млн руб.)*
*Отчет об исполнении городского бюджета за 2005 г. утвержден НГД от 25.01.07 г. № 3; отчет за 2006 г. представлен как подготовленный по оперативным данным на 01.01.07 г. Финансовым управлением МО г. Нижний Тагил (дата представления - 17.01.07 г.).
Данные таблицы свидетельствуют о почти полном соответствии плановых и фактических показателей. Если бюджет 2005 дореформенного года был исполнен на 99,4 % в основном за счет отклонения по налоговым доходам (98,6 %) и безвозмездным поступлениям из бюджетов вышестоящего уровня (99,6 %), причем наибольшее отклонение наблюдается среди первого источника - по местным налогам (земельный и на имущество физических лиц); среди видов финансовой помощи - по субсидии из регионального бюджета, то за 2006 реформенный год бюджет был исполнен на 101,2 % за счет превышения от запланированного доли налогов (103,7 %), причем перевыполнение обеспечивали федеральные налоги при сокращении в целом налоговых источников для местного бюджета. Общая доля исполнения по безвозмездным перечислениям составила за 2006 г. 99,5 % за счет небольшого сокращения (от 0,5 % - 5 %) по всем видам межбюджетных трансфертов. Исполнение по неналоговым доходам колеблется от 101,2 % - 99,5 %, причем в 2006 г. наблюдается сокращение от запланированного по доходам от использования муниципального имущества и платежей при пользовании природными ресурсами, значительно возрастает исполнение по доходам от платных услуг, продажи активов и штрафов, санкций, что говорит об изменении объема и способов управления муниципальным имуществом. Следует отметить, что по проекту 2006 г. не была предусмотрена статья доходов «задолженность и перерасчеты по отмененным налогам, сборам и иным обязательным платежам», но доходы получены в размере 27,1 млн рублей. Также не были отражены в проекте доходы от «административных платежей и сборов», но фактически получены - 0,087 млн рублей. По итогам года зафиксирован возврат субвенций и субсидий прошлых лет. Субвенции были предоставлены для финансового обеспечения переданных местному самоуправлению государственных полномочий: поощрение лучших учителей и их денежное вознаграждение за классное руководство; предоставление гражданам субсидий на оплату ЖКУ; денежные выплаты медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов и «Скорой медицинской помощи».
Исполнение городского бюджета по расходам за анализируемый период немного не дотягивало до 100 %: 99,1 %, 99,8 %. В 2005 г. наибольшие отклонения наблюдались по финансированию национальной экономики, сферы муниципальной культуры, СМИ и мероприятиям на охрану окружающей среды, при этом превышено от запланированного финансирование сферы социальной политики города. По итогам 2006 г., наоборот, увеличены показатели финансирования национальной экономики и культуры, но несколько сокращено содержание учреждений социальной политики. По фактическому исполнению за 2 года запланированный дефицит бюджета был уменьшен.
Таким образом, по отдельным статьям, как по доходным, так и по расходным, наблюдаются серьезные отклонения (по доходным до - 40 %, по расходным - до 8,5 %). По доходам самые большие отклонения прослеживаются в сторону уменьшения (то есть получили по отдельным статьям средств меньше, чем предполагали), однако эти отклонения существуют в тех статьях, на которые приходится практически самый маленький объем зачисляемых в бюджет средств (субсидии, административные платежи, штрафы, доходы от продажи материальных и нематериальных активов).
По расходам самые большие отклонения наблюдаются также в незначительных с точки зрения расходуемых средств статьях (национальная экономика, культура, кинематография, СМИ). Все отклонения по расходным статьям - отклонения в сторону уменьшения (то есть израсходовали средств меньше, чем предполагали), за исключением социальной политики. Отклонения по тем статьям, на которые приходится самая большая доля доходов и расходов, несерьезные.
Тем не менее в целом запланированные расходы и доходы бюджета практически полностью совпадают с фактическими, поэтому ошибки в прогнозировании можно оценить как незначительные (существующие отклонения менее 1 %, кроме того, отклонения по доходам - в сторону увеличения получили больше, чем планировали), а по расходам - в сторону уменьшения (потратили меньше, чем планировалось).
Таблица 5. Структура расходов бюджета г. Нижнего Тагила за 2005-2006 гг. (отчеты об исполнении, млн руб.)
6.4. Городской бюджет планируется и исполняется с превышением расходов над доходами. Органы местного самоуправления привлекают внутренние источники финансирования дефицита бюджета и тратят в финансовом году определенные средства на обслуживание своих долговых обязательств. Если в 2005 г. город получал дотацию из областного бюджета на обеспечение сбалансированности бюджета, то с 2006 г. эта финансовая помощь не предусмотрена, и в качестве источников покрытия дефицита бюджета, используются: кредиты от кредитных организаций; бюджетные кредиты (на покрытие временного кассового разрыва при исполнении бюджета и погашение кредиторской задолженности местного бюджета перед организациями ЖКХ); доходы от продажи земельных участков. Дефицит городского бюджета планировался в проектах в динамике: 2005 г. -
78,1 млн руб. (4,4 % от объема собственных доходов); 2006 г. - 176,4 млн руб. (7,4 %); 2007 г. - 183,98 млн руб. (9,8 %); 2008 г. - 232,3 млн руб. (9,8 %). Фактический же дефицит меньше планового, что составило по отчетам об исполнении: 2005 г. - 68,2 млн руб.; 2006 г. - 130,99 млн руб. Объем муниципального долга увеличился за исследуемый период в 5 раз и по проектам бюджетов составлял: 2005 г. - 118,5 млн руб. (на 01.01.2006 г.).; 2006 г. - 277,8 млн руб. (на 01.01.2007 г.); 2007 г. - 456,77 млн руб. (на 01.01.2008 г.); 2008 г. - 640,6 млн руб. (на 01.01.2009 г.)
6.5. В составе местного бюджета формируется резервный фонд органов местного самоуправления, его доходы по проектам бюджетов планировались: 2005 г. - 32,5 млн руб.; 2006 г. - 33 млн руб.; 2007 г. - 76,17 млн руб.; 2008 г. 21,25 млн руб. Фактически же резервный фонд составил: 2005 г. - 31,7 млн руб.; 2006 г. - 32,7 млн руб., что соответствует примерно 0,5 % - 2 % от совокупных расходов. Использование средств резервного фонда осуществляется по отдельной смете и связано с нуждами городского хозяйства - погашение кредиторской задолженности бюджетных учреждений ЖКХ: художественное оформление города; покупка санаторных путевок для работников бюджетной сферы и их детей; поощрение структур, обеспечивающих поступление доходов в местный бюджет, другое.
7. Анализ муниципальных целевых программ показывает, что в основном финансирование программ осуществляется из местного бюджета. Обращает на себя внимание и тот факт, что если в качестве источника финансирования указываются внебюджетные средства, то в подавляющем большинстве случаев не указывается объем внебюджетных средств (даже примерный). Муниципальные целевые программы направлены на повышение комплексного благоустройства города, а также на социальную поддержку граждан города. В целом же программы продуманы на достаточном для исполнения уровне, в подавляющем большинстве случаев указывается не только объем выделяемых на программу средств, но и детальные формулировки того, куда эти средства должны пойти.
Количество и затраты на реализацию муниципальных программ в динамике выглядят следующим образом: 2005 г. - 17 программ на сумму 155,6 млн руб.; 2006 г. - 15 программ на сумму 230,9 млн руб.; 2007 г. - 19 программ на сумму 486,2 млн руб.; 2008 г. - 13 программ на сумму 501 млн руб. НГД указывает в отчете о своей деятельности за исследуемый период до 28 программ, исполнение которых курируется представительной властью. Часть программ носит инвестиционный характер и связана со строительством и капитальным ремонтом крупных объектов социальной сферы города.
8. Подводя итоги анализа, можно оценить постановку локального бюджетирования в данном муниципальном образовании как достаточно эффективную. Сильные стороны городского округа состоят в следующем: в условиях реформы бюджет, несмотря на сокращение полномочий по использованию налоговой базы территории, увеличивает доходы (на 30 % за исследуемый период) и, соответственно, затраты на содержание местной инфраструктуры («чистый бюджет» составляет 92,7 %); основным источником доходов для местной казны сейчас являются налоговые доходы, доходы от использования муниципального имущества, город сохранил не только социально-экономическую направленность затрат, но и объем капиталовложений (13 % от всех расходов).
Основной операцией использования средств городского бюджета по текущим расходам в современных условиях, также как и раньше, является оплата труда работников муниципальной бюджетной сферы (48, 4 % от всех совокупных расходов, причем 32 % средств идет на оплату труда работников образования).
На объем доходов местного бюджета также влияют сложившиеся хорошие взаимоотношения главы города и губернатора региона, что предполагает увеличение объема трансфертов, приоритет при распределении инвестиций и участии в обще региональных мероприятиях. Следует отметить также большую финансовую зависимость местного бюджета от деятельности градообразующих предприятий, что характерно для всех монофункциональных муниципалитетов. Это влияет и на налоговую базу местного бюджета, и на объемы и направления финансирования местной инфраструктуры по линии социального партнерства.
Специфика расходов г. Нижнего Тагила определяется необходимостью содержать разветвленную сеть учреждений образования, здравоохранения, культуры, спорта по количеству населения, финансировать расходы на благоустройство и охрану окружающей среды в связи с плохой экологической обстановкой. В качестве приоритетов расходов бюджета можно назвать статьи: образование; ЖКХ; здравоохранение; спорт. Причем доля затрат на образование в динамике возросла, но существенно снизились затраты на национальную экономику (с 10 до 2 % от объема расходов). При отсутствии средств на содержание муниципальных бюджетных учреждений органы местного самоуправления активно занимаются приватизацией муниципального сектора экономики, переводят бюджетные учреждения на новые организационно-правовые формы и методы финансирования. Данные процессы не всегда реализуются в интересах большинства жителей города, с точки зрения роста тарифов и сокращения муниципальных услуг.
Слабыми сторонамив постановке бюджетирования является возрастающий в динамике размер дефицита местного бюджета (от 4,4 % от объема собственных доходов до 9,8 %) и соответственно возрастающий муниципальный долг (почти в 5 раза за исследуемый период), что увеличивает объем заимствований и отвлекает средства на обслуживание долговых обязательств.
Фактическое исполнение бюджета составляет в среднем 99,1 %, что соответствует общераспространенной практике и отражает страховку деятельности местной власти и ошибки в прогнозировании.
Бюджет города Нижнего Тагила планируется на краткосрочную перспективу - на 1 год, вместе с ним принимается перспективный финансовый план на 3 года. Среди методов планирования проекта бюджета, преобладает метод экстраполяции, используются методы программно-целевого управления через разработку и реализацию муниципальных целевых программ. (До 28 программ за рассматриваемый период, при ежегодном финансировании за счет бюджета до 12,4 % от совокупных расходов.)