2
Анализ структурных изменений местного бюджета в условиях реформирования местного самоуправления (на примере г. Нижнего Тагила)
Байда Н., Качанова Е.А. , Коровина А. ,
Сухова Е. , Чудинова Ю.
Данная публикация рассматривает основные социально-экономические факторы развития муниципального образования, а также особенности структуры его бюджета в условиях реформирования общих принципов организации местного самоуправления в РФ. Объектом исследования является бюджет крупного промышленного города на территории Свердловской области, имеющий сейчас статус городского округа. Авторы анализируют показатели доходной и расходной частей местного бюджета за 2005-2008 годы, указывают на основные изменения в период реформирования бюджетного и налогового законодательства, выделяют сильные и слабые стороны муниципалитета в процессе бюджетирования.
Ключевые слова: локальное бюджетирование, расходные обязательства бюджета городского округа, реформа местного самоуправления, структура доходов бюджета городского округа.
административная реформа доходы местный бюджет
1. Город Нижний Тагил является крупным промышленным центром Среднего Урала, вторым по численности населения и значимости городом на территории Свердловской области. В состав муниципальных финансов города Нижний Тагил включается местный бюджет в статусе городского округа и иные финансовые ресурсы, привлекаемые исполнительно-распорядительными и представительными органами местного самоуправления в содержание и развитие его инфраструктуры - добровольные отчисления юридических и физических лиц, внешние инвестиции.
Устав муниципального образования (в редакции от 24.11.2005 г. с измен. от 20.12.07 г.) определяет экономическую основу местного самоуправления, в которую включаются муниципальное имущество, средства местного бюджета, имущественные права города. В составе местного бюджета могут быть образованы целевые бюджетные фонды, используемые по отдельной смете. Их доходы учитываются в составе доходов местного бюджета обособленно.
2. 1722 год считается датой основания Нижнего Тагила. Статус города Нижний Тагил получил 20 августа 1919 года. Площадь города - 30 тыс. га, что составляет 0,15 % от территории Свердловской области.
По численности населения и экономическому потенциалу Нижний Тагил входит в число первых 30 городов России.
Нижний Тагил характеризуется повышенным удельным весом трудовых ресурсов (70 % в общей численности жителей города). Население в трудоспособном возрасте составляет 62,7 % от общего количества жителей (241,4 тыс. человек, из них: женщин - 118,8 тыс.; мужчин - 122,6 тыс.), население в возрасте моложе трудоспособного 65,8 тыс. человек, или 17 % от общей численности населения, население в возрасте старше трудоспособного 79,7 тыс. человек, или 20,6 % от общей численности населения. Уровень безработицы составляет 0,68 % от экономически активного населения.
Средняя заработная плата жителей г. Нижнего Тагила соответствовала 9930 рублей на 01.01.07 г. За последние четыре года реальные денежные доходы населения в расчете на одного жителя города выросли в 1,9 раза, а реальная заработная плата на одного работника - в 2,3 раза.
Инфраструктура города многообразна и представлена по всем видам услуг. Но следует отметить, что большинство ее объектов было построено в 70-е годы XX века и сейчас нуждается в реконструкции и капитальном ремонте. На данный момент в Нижнем Тагиле действует 2 вуза, 12 филиалов вузов, 13 средних специальных учебных заведений, 79 общеобразовательных школ, 7 вечерних сменных школ, 3 театра, 2 музея, цирк, 9 дворцов и домов культуры, 28 библиотек, филармония.
Мощным потенциалом обладает здравоохранение города. Медицинская помощь оказывается в 29 медицинских учреждениях здравоохранения, в которых работает 1100 врачей, 4500 средних медицинских работников. Обеспеченность больничными койками составляет 107,5 единиц на 10 000 населения.
В процессах социально-экономического развития города ведущая роль традиционно принадлежит промышленному комплексу. В сложных экономических условиях реформирования не только сохранился его промышленный потенциал, но и за последнее пятилетие объемы производства возросли почти в 3,6 раза, что значительно превышает среднеобластные и общероссийские показатели. Базовыми отраслями промышленности - черной металлургией, машиностроением и металлообработкой, химической отраслью - производится более чем 97 % всей промышленной продукции в городе.
Малых предприятий в городе свыше 3,3 тысяч, субъектов малого предпринимательства - 11,4 тыс. человек, они представлены сферой торговли, общественного питания, пассажирских перевозок, финансовых и бытовых услуг.
Расположенный в центре Свердловской области, имеющей высокий инвестиционный потенциал и умеренные инвестиционные риски, город имеет достаточно высокую инвестиционную привлекательность. С 1999 года Нижний Тагил получил известность как всероссийский и международный демонстрационно-выставочный центр. Брендом города сейчас является Международная выставка вооружений, военной техники и боеприпасов («RUSSIAN EXPO ARMS»).
3. Муниципальное образование имеет развитый налоговый потенциал. При его анализе используем следующие категории налогоплательщиков, особенно значимые для доходной базы местного бюджета: физические лица, градообразующие предприятия, субъекты малого и среднего бизнеса.
Население города Нижнего Тагила составляет 379,7 тыс. человек. Из них общая численность экономически активного населения составляет 198,3 тыс. человек, в процентном соотношении к общей численности населения - 51,8 %. Таким образом, количество налогоплательщиков - физических лиц составляет 198,3 тыс. человек. Отметим, что естественная убыль населения составляет - 2606 человек за год, что не является благоприятным фактором. Соответственно, анализируя налоговый потенциал города, необходимо учесть сокращение населения.
На современном этапе среди хозяйствующих субъектов города преобладают крупные организации добывающих, обрабатывающих производств, в основном частной (23) и федеральной (8) формы собственности. Малых предприятий в городе свыше 3 тысяч. Тагильской особенностью является широкое развитие малого предпринимательства в промышленности и строительстве. Производственной деятельностью и строительством занимается почти 32 % малых предприятий. Трудится здесь почти половина всех занятых в малом бизнесе. Доля поступлений налогов в общем объеме налогов и платежей МО от данной категории составляет 8,9 %.
К градообразующим предприятиям города Нижний Тагил относятся 10 крупнейших предприятий горнодобывающей, металлургической и машиностроительной промышленности. Общая численность работающих на градообразующих предприятиях составляет 77 771 человек, что в процентном соотношении к экономически активному населению города Нижнего Тагила составляет 39 %.
Объем валового муниципального продукта может быть представлен оборотом всех действующих организаций обрабатывающего производства -
82,3 млрд рублей за 2006 г.
4. Город обладает достаточно развитой коммунально-технической и социально-экономической инфраструктурой, удовлетворяющей все основные потребности жителей и содержащейся в основном за счет средств местного бюджета. На 01.01.06 г. в секторах муниципальной экономики действовало
26 МУПов. На современном этапе в отношении большинства муниципальных унитарных предприятий введена процедура банкротства, что предполагает их дальнейшую приватизацию и соответственно смену организационно-правовой формы - от муниципальных унитарных предприятий к открытым и закрытым акционерным обществам, обществам с ограниченной ответственностью.
В сфере социальных услуг города действует 172 муниципальных бюджетных учреждения, в том числе: в сфере образования - 149; здравоохранения - 19; социальной защиты - 2; культуры - 32. Все они предоставляют платные услуги населению, но основные затраты на осуществление их деятельности покрывает местный бюджет.
5. При формировании проекта городского бюджета органы местного самоуправления городского округа Нижний Тагил руководствуются положениями Бюджетного кодекса РФ, закона Свердловской области «Об областном бюджете на соответствующий год», Уставом муниципального образования, Положением о бюджетном процессе в г. Нижний Тагил (от 04.07 г.), иными нормативно-правовыми актами. Поскольку в дальнейшем исследовании мы будем отмечать особенности организации процесса локального бюджетирования в муниципальных образованиях, первоначально кратко определим этапы и участников бюджетного процесса. Как правило, на местном уровне выделяют следующие этапы бюджетного процесса: составление проекта бюджета (не позднее 6 месяцев до начала финансового года); рассмотрение и утверждение бюджета представительными органами местного самоуправления в 2 чтениях; казначейское исполнение местного бюджета; осуществление муниципального финансового контроля. Участниками бюджетного процесса на территории являются: глава муниципального образования; представительные органы местного самоуправления (городская дума или собрание депутатов); администрация; финансовый орган, исполняющий бюджет (в Нижнем Тагиле - Финансовое управление в составе местной администрации); Счетная палата как контрольный орган местного самоуправления; главные распорядители бюджетных средств; распорядители бюджетных средств; получатели бюджетных средств; администраторы поступлений в бюджет; Федеральное казначейство; иные органы, участвующие в бюджетном процессе.
Основой составления проекта бюджета города, согласно Уставу, является разработка прогноза социально-экономического развития города и отраслей экономики города, на основании которых администрация города осуществляет разработку проекта местного бюджета. Непосредственное составление проекта местного бюджета осуществляет финансовый орган. Составление местного бюджета основывается на: 1) прогнозе социально-экономического развития города на очередной финансовый год; 2) основных направлениях бюджетной и налоговой политики города на очередной финансовый год; 3) плане развития муниципального сектора экономики города на очередной финансовый год; 4) прогнозе сводного финансового плана; 5) реестре расходных обязательств города. Также в формировании учитываются проект адресной инвестиционной программы, оценка потерь бюджета от предоставления налоговых льгот, оценка ожидаемого исполнения бюджета, другие документы. Одновременно с проектом бюджета разрабатывается перспективный финансовый план города на 3 года вперед, что и является основой среднесрочного финансового планирования. Помимо бюджетного законодательства в проекте учитываются нормативы финансовых затрат на предоставление муниципальных услуг.
Решение по утверждению бюджета города принимается, если за него проголосовало не менее половины от установленного числа депутатов думы. В частности, НГД утверждает следующие контрольные показатели по проекту местного бюджета:
- общий объем доходов, общий объем расходов;
- размер дефицита бюджета, объем поступлений из источников внутреннего финансирования дефицита бюджета; верхний предел муниципального долга, свод долговых обязательств местного бюджета и программу внутренних заимствований на финансовый год с определением лимита заемных средств;
- перечень муниципальных целевых программ и объем средств для их финансирования; размер Резервного фонда, другие показатели.
Все официальные документы, связанные с организацией бюджетного процесса на территории публикуются в газете «Горный край», на официальном интернет-сайте города (который выполнен достаточно удобно и содержит всю нужную информацию о муниципальном образовании, имеет связь с пользователями). С 2006 г. в муниципальном образовании организованы публичные слушания по бюджету.
Финансовый орган по поручению главы организует казначейское исполнение бюджета: кассовое обслуживание исполнения бюджета осуществляет Федеральное казначейство, там открыт единый лицевой счет бюджета. Администрация города ведет реестр расходных обязательств муниципального образования, муниципальную долговую книгу, предоставляет отсрочки, рассрочки по платежам в местный бюджет, налоговые инвестиционные кредиты в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации в порядке, установленном нормативным правовым актом городской думы.
Отчет об исполнении местного бюджета должен предоставляться до 15.04. следующего года, хотя за рассматриваемый период эти сроки нарушались. НГД с 2005 г. проводит независимую аудиторскую проверку отчетов об исполнении бюджета.
6. Анализ структуры бюджета г. Нижнего Тагила за 2005-2008 гг.
6.1. Доходы бюджета мы разделим по источникам и установим долю каждого в разрезе отдельных статей (табл. 1).
Как показывают данные таблицы, доходы городского бюджета последовательно увеличивались в динамике, примерно на 9 % ежегодно. Если в 2005 г., дореформенном периоде, большую долю поступлений составляли налоговые доходы - 52,2 %, то 2006-2007 гг. - финансовая помощь из областного бюджета - около 50 %. С 2008 г. доля межбюджетных трансфертов снизилась на 39,2 %, а планируемых налоговых и неналоговых доходов соответственно возросла до 60,8 %. В условиях реформы бюджет потерял значительную часть налогов по федеральным (налог на прибыль, акцизы) и региональным обязательным платежам (налог на имущество организаций, налог на игорный бизнес).
Для бюджета 2007-2008 гг. наиболее значимыми в структуре налогов являются: НДФЛ; земельный налог; ЕНВД. Местные налоги составляют 12,8 % от совокупных доходов. Доля неналоговых доходов в динамике несущественно уменьшалась, причем по всем источникам, но с 2008 г. возросла почти в 2 раза за счет доходов от использования муниципального имущества.
Структура безвозмездных поступлений в доходах изменилась, если в бюджете 2005 г. присутствовала дотация на обеспечение сбалансированности бюджета, то в бюджетах последующих лет только субвенция на реализацию государственных полномочий, субсидия на софинансирование важнейших социальных расходов, иные безвозмездные поступления. В составе доходов предусмотрены доходы от предпринимательской и иной, приносящей доходы деятельности (доходы муниципальных бюджетных учреждений от платных услуг, безвозмездные поступления от физических и юридических лиц), которые используются ими на обеспечение своей деятельности на основании соответствующих разрешений и смет.
Таблица 1. Структура доходов бюджета г. Нижнего Тагила в 2005-2008 гг. (проекты)*
*Для анализа использовались уточненные проекты бюджетов, принятые НГД: на 2005 г. Решением от 14.04.05 г.; на 2006 г. - от 05.12.06 г.; на 2007 г. - от 17.05.07 г.; на 2008 г. - от 20.12.07 г.
Доля собственных доходов городского бюджета (без учета субвенции на реализацию делегированных государственных полномочий) в динамике увеличивалась и составила: 2005 г. - 70,6 %; 2006 г. - 74,2 %; 2007 г. - 75,7 %; 2008 г. - 76,6 %.