1) правильны ли действия административного органа или должностного лица и производится ли взыскание на основании закона и управомоченным на то органом или должностным лицом;
2) был ли соблюден установленный порядок привлечения лица, к которому предъявлено требование о выполнении возложенного на него обязанности;
3) совершил ли оштрафованный нарушение, за которое законодательством установлена ответственность в виде штрафа, и виновен ли он в совершении этого нарушения;
4) не превышает ли наложенный штраф установленный предельный размер;
5) учтены ли при определении размера штрафа тяжесть совершенного проступка, личность виновного и его имущественное положение;
6) не истекли ли сроки давности для наложения и взыскания штрафа.
Согласно ст. 235 ГПК КазССР, судебный контроль затрагивал и вопросы административной ответственности, он предусматривал установление тех обстоятельств, которые подлежали выяснению при рассмотрении и разрешении дел об административных правонарушениях. По данному вопросу И. В. Панова высказала мысль о том, что законодательство об административных правонарушениях в тот период не отличалось стабильностью. В частности, автор опирается на факты, свидетельствующие о том, что в законодательство об административных правонарушениях вносились частые изменения, инициируемые органами представительной власти, которые сопровождались наложением штрафа на юридических лиц за нарушение установленных законом предписаний.
Нужно также сказать о том, что предметом судебного обжалования являлись неправомерные действия либо бездействие управляющих субъектов, повлекшие за собой только нарушение или ущемление прав граждан, т.е. законодатель умалчивал о возможности обжалования в суд тех же действий или бездействия, которыми затронуты охраняемые законом интересы граждан. Хотя по общим правилам статья 3 ГПК КазССР признавала за всяким заинтересованным лицом право обращения в суд за защитой своего нарушенного или оспариваемого права либо охраняемого законом интереса, но только в порядке, установленном законом.
Общепринято, что указанные нами недостатки советского законодательства вытекают из особенностей советской власти, под которой в первую очередь понимали саму народную власть. Соответственно, при таком понимании советской власти не допускалось мысли о том, что между делегируемой советской властью и гражданами, их объединениями могут возникнуть споры в сфере народного хозяйства и управления.
Административные органы при рассмотрении предложений, заявлений и жалоб граждан руководствовались Указом Президиума ВС СССР от 12.04.1968 № 2534-VII. Указ действовал на территории РК до 1994 г., а в РФ вплоть до 2006 г. Как вытекает из названия Указа, субъектами обращения являлись только граждане СССР, что, несомненно, исключало возможность организаций обращаться в компетентные органы власти с соответствующими формами обращений. Обжалованию подлежали только действия государственных или общественных органов, а также должностных лиц, т.е. Указ умалчивал об обжаловании решений или бездействия. Указ не устанавливал запрет на обжалование советскими гражданами решений или бездействия органов и должностных лиц, а тем более в судебном порядке, но тем не менее в нем вообще не говорилось о возможности их обжалования. Так, в соответствии с абз. 5 ст. 3 названного Указа, в случаях и порядке, предусмотренных законом, жалобы могут быть поданы в суд. Указ устанавливал три формы обращений граждан в административные органы: 1) предложения; 2) заявления; 3) жалобы.
В Указе есть только норма, определяющая подведомственность дел об обжаловании решений общих собраний членов колхозов, кооперативных и иных общественных организаций, не имеющих своих вышестоящих органов, а также решений органов общественной самодеятельности, действующих под руководством Советов народных депутатов. В частности, такого рода жалобы находятся в подведомственности исполнительных и распорядительных органов соответствующих Советов.
Указ служил своего рода средством усиления народного контроля над деятельностью государственных и общественных органов, выявления и устранения недостатков в их работе, а также борьбы с бумажной волокитой и чиновнической бюрократией. Контроль в части соблюдения должностными лицами советских законов при рассмотрении предложений, заявлений, жалоб граждан осуществляли только органы народного контроля, которые в случаях обнаружения нарушений законодательства в этой сфере правоотношений правомочны были подвергнуть должностных лиц мерам общественного порицания или установленной законодательством ответственности. Высший надзор за точным и единообразным исполнением законов всеми при рассмотрении обращений граждан оставался за советской прокуратурой, со своей стороны принимавшей все меры для восстановления нарушенных прав граждан и привлечения виновных должностных лиц к ответственности.
Таким образом, кроме этих двух органов, никакие другие органы и даже те, в подчинении которых находились органы или должностные лица, чьи решения или действия обжалуются, не имели правомочий по факту поступления жалоб от граждан проводить какие-либо проверочные мероприятия либо по собственной инициативе представлять или защищать в суде права граждан. Судя по этому, можно уже говорить о том, что на срединном этапе советского периода институт административной юстиции представлялся механизмом скорее улучшения деятельности государственных и общественных органов и их должностных лиц, чем защиты прав граждан и организаций от незаконных решений, действий либо бездействия государственных и общественных органов и их должностных лиц.
Привлекает внимание то, что многие указы первого Президента РК инкорпорировали большинство положений проанализированного выше Указа Президиума ВС СССР. Аналогичное мнение можно выразить и в отношении федерального законодательства.
15 июля 1970 г. были утверждены Основы законодательства СССР и союзных республик о труде, на основании которых было разработано и принято новое Положение о правах фабричного, заводского, местного комитета профессионального союза. В соответствии с п. 19 названного Положения, трудовые споры между работниками и работодателями первоначально рассматривались и разрешались комиссиями по трудовым спорам. Фабричный, заводской, местный комитет профсоюза являлся органом, в подведомственности которого находились жалобы, поступившие как от работников на решения комиссий по трудовым спорам, так и от сторон, не достигших компромисса в комиссии по трудовым спорам. В подведомственности комитетов профсоюза находились также дела, связанные с возмещением работнику ущерба, причиненного по вине работодателя.
С принятием Основ законодательства СССР и союзных республик о труде было утверждено новое Положение о порядке рассмотрения трудовых споров. Согласно новому Положению, трудовые споры рассматривались: а) комиссиями по трудовым спорам, организуемыми на предприятиях, в учреждениях, организациях;
б) профсоюзными комитетами предприятий, учреждений, организаций; в) районными (городскими) народными судами.
Одним из отличий нового Положения является установленный в п. 13 трехмесячный срок, в течение которого трудовой спор подлежал рассмотрению и разрешению комиссиями. Течение этого срока начинается со дня, когда заявитель узнал или должен был узнать о нарушении его права. Другое отличие состояло в том, что народные суды рассматривали и разрешали трудовые споры в соответствии с Основами законодательства СССР и союзных республик о труде, Положением о порядке рассмотрения трудовых споров, а также КЗоТ и ГПК союзной республики. Кроме того, в отличие от утратившего силу Положения, новое Положение главой VII установило порядок рассмотрения трудовых споров в народных судах.
На конституционном уровне впервые вопрос об административной юстиции в той или иной форме был решен с принятием в 1977 г. новой Конституции СССР. Подчеркнем, что первая Конституция РСФСР от 1918 г., действовавшая на территории Туркестанской АССР и Киргизской АССР, которые позже преобразовались в Казахскую АССР, не содержала таких конституционных норм. Конституционное право судебного обжалования не гарантировал ни первый Основной закон СССР от 1924 г., ни Конституция от 1936 г. Но последняя, как общеизвестно, в отличие от первой, носит более демократичный характер, хотя бы исходя из того, что основным правам и обязанностям граждан СССР была посвящена целая глава.
Обратим внимание, что Конституция СССР 1977 г. наделила советских граждан не только правом на судебную защиту и судебное обжалование действий должностных лиц, но и правом требования возмещения ущерба и компенсации морального вреда, причиненных в результате незаконных действий органов государственного управления и местного самоуправления, а также должностных лиц. Особо стоит выделить ст. 49 Конституции СССР, запрещающую совершать действия, связанные с преследованием гражданина за подачу им предложений, заявлений, жалоб либо за содержащуюся в них критику, которая отсутствует в последующих Конституциях. Так, согласно ст. 58 Конституции СССР, граждане СССР имеют право обжаловать действия должностных лиц, государственных и общественных органов. Предметом жалобы являлось: 1) нарушение закона; 2) превышение полномочий; 3) ущемление прав граждан. Органом, рассматривающим и разрешающим подобные жалобы, являлся суд.
На основании Конституции СССР 1977 г. был принят Закон СССР 1978 г. «О выборах в Верховный Совет». Этим законом, в сравнении с действовавшим Положением о выборах в Верховный Совет СССР 1950 г., сокращены сроки ознакомления избирателей с избирательным списком до 20 дней, а также сроки рассмотрения и разрешения по ним заявлений избирательными комиссиями до 2 дней. В подведомственности народных судов также остались жалобы избирателей касательно ошибок, допущенных исполнительными комитетами при составлении избирательных списков, а в остальной части существенных изменений не было.
Только спустя 10 лет на основании ст. 58 Конституции СССР 1977 г. был принят Закон СССР от 30.06.1987 № 7287-XI «О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан», явившийся первым нормативным правовым актом о судебном контроле. Граждане получили право обжаловать в суде действия должностного лица, совершенные с нарушением законодательства СССР и союзных республик либо с превышением должностных полномочий. По этой категории дел соблюдение досудебного порядка обжалования являлось обязательным. Это правило действует и сегодня. При подаче жалобы в суд граждане освобождались от уплаты государственной пошлины. Сторона, в чью пользу вынесено решение, также освобождалась от уплаты судебных издержек. Рассмотрение и разрешение дел находилось в подсудности народных судов по месту работы должностного лица, чьи действия составляли предмет судебного обжалования. Производство дел в суде осуществлялось в порядке, установленном ГПК, с применением к ним некоторых исключений или отдельных добавлений. Решение суда, вынесенное по итогам рассмотрения жалобы, являлось окончательным, т.е. не подлежало обжалованию в апелляционном порядке. Однако это не исключало возможности пересмотра судебного решения в порядке надзора, если на него подан протест прокурора, которым приостанавливалось исполнение решения районного народного суда.
2 ноября 1989 г. принят новый Закон СССР «О порядке обжалования в суд неправомерных действий органов государственного управления и должностных лиц, ущемляющих права граждан». Его отличительные особенности заключались в предмете судебного обжалования, в распределении судебных расходов, а также в порядке пересмотра судебных актов. Была предоставлена возможность обжаловать в судах действия не только должностных лиц, но и органов государственного управления. Внедрение принципа коллегиальности в сочетании с принципом единоначалия вполне объяснимо необходимостью решения наиболее важных вопросов народного хозяйства и управления коллегиальными органами, а не единолично должностными лицами. По новому Закону подача жалобы в суд стала сопровождаться уплатой госпошлины. Новый Закон, в отличие от старого, предусмотрел возможность осуществления производства по пересмотру судебного решения на основании ходатайств и протестов. При этом исключена норма, ссылаясь на которую можно было обжаловать определение суда об отказе в принятии жалобы по основаниям упущения гражданином месячного срока, установленного для обращения в суд с жалобой. Второй Закон впервые указал, что обжалованию в суде не подлежат нормативные правовые акты.
Анализ советского законодательства показывает, что отсутствовали критерии разграничения тех или иных категорий дел, относимых к исковому производству или публичному либо неисковому. Категории дел, относящиеся к публично-правовым спорам, именовались делами, возникающими из административных правоотношений. Представления советских ученых второй половины XX в. о рассматриваемом институте были сходными. Советские юристы приложили все усилия для расширения судебной подведомственности дел, возникающих из административных правоотношений, не только за счет изъятия некоторых дел из подведомственности несудебных органов, но и за счет регламентации правоотношений в различных сферах жизнедеятельности.
На этом этапе развития государства и права впервые появляются рассуждения о расширении разновидностей гражданского судопроизводства. В частности, встречаются предложения об обособлении дел, возникающих из административных или публичных правоотношений, в категорию дел, которые должны рассматриваться и разрешаться в порядке и по правилам, установленным особым исковым производством. Правопреемственность и поэтапность развития государственности, характерные для бывшей союзной республики -- Казахской ССР, позволили ей унаследовать многие черты советского материального и процессуального законодательства. Во-первых, публично-правовые споры продолжают рассматриваться и разрешаться в порядке особого искового производства. Во-вторых, обжалуются решения, действия либо бездействие органов государственной власти, должностных лиц и государственных служащих, которые прямо вытекают из правовых актов РК.