Административная юстиция в советский период
(анализ теории, законодательства и практики второй половины XX в.)
Э.Б. Аблаева, А.Р. Енсебаева, М.А. Утанов
Аннотация
В советской теории сложный и запутанный путь, который преодолела в своем становлении административная юстиция, условно разделяется на четыре этапа. Опираясь на периодизацию, выделяемую советскими учеными, в числе которых А.В. Абсалямов, В.И. Пиунова, Д.М. Чечот, авторы заключают, что исследуемый ими институт был более или менее развит именно в 1961-1993 гг. Административная юстиция второй половины XX в. обладает сравнительно качественной характеристикой, потому что, во-первых, на четвертом этапе советского периода право на судебное обжалование было закреплено за более широким кругом лиц и предусматривалось в наиболее важных сферах жизни общества. Во-вторых, с принятием в 1961 г. Основ гражданского судопроизводства СССР и союзных республик споры между органами советской власти и гражданами обособились от иных дел и составили отдельную категорию. Эти два обстоятельства обусловили выбор темы исследования.
Авторы подвергли анализу принятые в послевоенные годы нормативные правовые акты, которыми регулировались публично-правовые отношения. Ознакомление с теорией советской административной юстиции и практикой ее применения второй половины XX в., на взгляд авторов, представляет интерес для бывшей союзной республики -- Казахской ССР. В работе описывается советский путь развития и совершенствования института административной юстиции в период от окончания Великой Отечественной войны до начала распада Советского Союза. Целью работы стало исследование публичных правоотношений, возникших между советскими гражданами и советским государством в лице его органов и учреждений, а также должностных лиц и служащих.
Ключевые слова: государственное управление; местное самоуправление; административная юстиция; административные дела; административный процесс; административный спор; административно-правовые отношения; гражданское судопроизводство; особое исковое производство; публичные споры; публично-правовые отношения.
Abstract
Administrative Justice in the Soviet Period: An Analysis of the Theory, Legislation and Practice of the Second Half of the 20th Century
Elvira B. Ablaeva, Cand. Sci. (Law), Associate Professor, Department of Legal Disciplines, Astana University
Anel R. Ensebaeva, Cand. Sci. (Law), Leading Researcher, Research Center for the Study of Administrative and Criminal Justice Problems, Research Institute of Judicial and Innovative Projects, Academy of Justice under the Supreme Court of the Republic of Kazakhstan ul. Beybitshilik, Nur-Sultan, Republic of Kazakhstan
Mukhtarkhan A. Utanov, Dr. Sci. (Law), Professor, Head of the Department of Criminal Law and Process, Institute of Postgraduate Education, Academy of Justice under the Supreme Court of the Republic of Kazakhstan
In the Soviet theory, the complex and confusing path that administrative justice overcame in its formation is conditionally divided into four stages. Based on the periodization identified by Soviet scientists (A.V. Absalyamov, V. I. Piunova, and D. M. Chechot) the authors conclude that the institute under consideration was more or less developed in 1961-1993. The administrative justice of the second half of the 20th century has a relatively high quality characteristic, because, first, at the fourth stage of the Soviet period, the right to judicial appeal was assigned to a wider range of persons and was provided for in the most important spheres of society. Second, with the adoption in 1961 of The Foundations of the civil procedure in the USSR and Union republics disputes between the bodies of Soviet power and citizens were separated from other cases and formed a separate category. These two circumstances determined the choice of the research topic. административная юстиция советский
The authors analyze the normative legal acts adopted in the post-war years, which regulated public-legal relations. Familiarization with the theory of the Soviet administrative justice and the practice of its application in the second half of the 20th century is of interest to the former Union Republic, namely the Kazakh SSR. The paper describes the Soviet way of development and improvement of the institute of administrative justice in the period from the end of the Great Patriotic War to the beginning of the collapse of the Soviet Union. The purpose of the work is to study the public legal relations that arose between Soviet citizens and the Soviet state in the person of its bodies and institutions, as well as officials and employees.
Keywords: state administration; local self-government; administrative justice; administrative cases; administrative process; administrative dispute; administrative legal relations; civil proceedings; special claim proceedings; public disputes; public relations.
Подавляющая часть советских ученых-юристов второй половины прошлого века придерживалась мнения о том, что советская система судебного обжалования, действующая по аналогии с европейской системой административной юстиции, является более совершенной. В этой связи в юридической литературе тех лет не поднимался вопрос о создании системы административной юстиции и единстве административных судов. Почти все советские ученые настаивали на том, чтобы полномочия судей в сфере народного хозяйства и управления расширились, соответственно, за счет сужения административного порядка рассмотрения и разрешения жалоб.
Так, к концу первой половины XX в. А. Е. Лунеев, С. С. Студеникин, Ц.А. Ямпольская предлагают к категории дел, возникающих из административных правоотношений, отнести следующие дела: 1) о незаконной выдаче ордеров на жилую площадь; 2) о неправильных записях в актах гражданского состояния; 3) об исключении имущества из описи; 4) об отмене незаконно наложенных дисциплинарных взысканий или незаконных увольнений1.
В 50-е гг. XX в. советский правовед в сфере трудового права Н. Г. Александров всегда в своих выступлениях поднимал вопросы о расширении судебной подведомственности по некоторым делам в сфере трудовых правоотношений. Отметим, что большинство его трудов посвящены проблемам урегулирования трудовых споров в судебном порядке .
С.Ф. Кекечьян пошел еще дальше, предложив расширение юрисдикции судов в отраслях жилищного, земельного, административного и финансового законодательства. Несмотря на то что автор умалчивал об организации и о функционировании административных судов, объясняя это тем, что данный вопрос выходит за рамки исследуемой им темы, тем не менее предпочтение он отдает уже действующим судам, т.е. народным судам. С. Ф. Кекечьян придерживался взгляда, что для социалистических государств институт административной юстиции буржуазных государств неприменим.
В 60-е гг. О. С. Иоффе, М. Д. Шаргородский находят целесообразным рассмотрение и разрешение судами дел, связанных с отказом в пенсии или с неправильным установлением ее размера, с распределением жилищной площади или нарушением его порядка, с пособиями одиноким матерям и устройством детей в государственные учреждения.
В середине 60-х гг. А. Т. Боннер представил на защиту кандидатскую диссертацию, в которой развиваются предложения о необходимости расширения подведомственности судов по некоторым категориям административных дел. Представляется, что отказ в прописке и назначении пенсии, изъятие имущества, наложение денежного начета, а также лишение права управления транспортом, содержания в личной собственности скота, пользования земельного участка, подлежат обжалованию в судах.
К концу 60-х гг. Д.М. Чечот пишет о том, что необходим судебный контроль над другими четырьмя формами защиты субъективных прав -- арбитражной, общественной, административной и нотариальной.
В 70-80-е гг. XX в. публикуются работы, в основном посвященные функциям судебного контроля, в центре внимания которого стоят вопросы, связанные с укреплением социалистической законности в сфере народного хозяйства и управления. По мнению ряда авторов, судебный контроль в рассматриваемой сфере осуществлялся благодаря тому, что судебная система была правильно организована, а также был установлен строго регламентированный порядок рассмотрения и разрешения дел. Советское государство нашло приемлемым строительство системы административной юстиции в рамках института прокуратуры и обыкновенных судов. Поэтому отсутствие системы административной юстиции на срединном этапе советского периода А. Т. Боннер, В. Т. Квиткин оправдывали тем, что суды общей юрисдикции полностью справляются со своими полномочиями в части контроля над законностью управленческой деятельности.
Под строго регламентированным порядком рассмотрения и разрешения дел, вытекающих из публичных правоотношений, эти и другие авторы подразумевали порядок, установленный законодательством о гражданском судопроизводстве, который по сей день признается универсальной формой судопроизводства. Например, профессор Д. М. Чечот считает, что гражданско-процессуальный характер является первым признаком, который присущ делам, возникающим из административных правоотношений.
Затрагивая исторический аспект дел, вытекающих из публичных правоотношений, в своем выступлении на одной конференции, посвященной теоретическим и практическим вопросам административной юстиции, казахстанский профессор З.Х. Баймолдина обратила внимание на то, что их истоки заложены в советском гражданском судопроизводстве.
Современные российские ученые Л. А. Николаева, А. К. Соловьева придерживаются этих же взглядов. По их мнению, ввиду того, что в отношении административно-правовых споров не был установлен отдельный порядок их рассмотрения и разрешения, дела, входящие в указанную категорию, рассматривались и разрешались по правилам гражданского судопроизводства. Отсутствие в советском государстве административной юстиции объясняется отсутствием самостоятельной процессуальной формы, установленной в отношении дел, вытекающих из публичных правоотношений, как административное судопроизводство.
Здесь следует поддержать мнение Ю. Н. Старилова, отметившего, что в рассматриваемый период дискуссии возникали в основном по вопросу гражданско-процессуальной или административно-процессуальной природы рассмотрения и разрешения судом дел об обжаловании или оспаривании решений, актов, действий, бездействия органов государственной власти, должностных лиц, государственных служащих11.
Проанализируем нормативные правовые акты второй половины XX в., закрепившие нормы и правила, с применением которых рассматривались и разрешались споры, возникшие между органами публичной власти, их должностными лицами, государственными служащими и частными лицами. Уместно начать с того, что в послевоенные годы происходят значительные изменения в сфере трудовых правоотношений, наблюдается улучшение правового положения трудящихся, возобновляется практика заключения коллективных договоров. Трудящимся вновь предоставлены очередные и дополнительные отпуска, отменены обязательные сверхурочные работы, прекратилась практика обеспечения особых участков производства кадрами для выполнения оборонных работ. Установлена также обязанность местных органов власти и советских предприятий по предоставлению рабочих мест демобилизованным гражданам.
Оглядываясь назад, следует напомнить о том, что параллельно развивалось избирательное законодательство о тайне голосования, закрепившее право каждого избирать и быть избранным в представительный орган советской власти, за исключением умалишенных и судимых лиц. Правовым актом в этой сфере правоотношений является утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 09.01.1950 «Положение о выборах в Верховный Совет СССР». В соответствии со ст. 18 названного Положения, избиратели в течение 30 дней до предстоящих выборов в ВС СССР вправе ознакомиться с избирательным списком, составленным исполнительным комитетом Совета депутатов трудящихся. Избиратели, не включенные в избирательный список или исключенные из него либо включенные с искажением их данных, обращаются с соответствующим заявлением в исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся, которые обязаны рассмотреть и разрешить их в течение 3 дней. На решение исполнительных комитетов Советов депутатов трудящихся подается жалоба в народный суд, окончательное решение которого выносится также в течение 3 дней со дня подачи жалобы. В подведомственности окружных избирательных комиссий по выборам в Совет Союза и Совет Национальностей находились жалобы на неправильные действия участковых избирательных комиссий. Например, отказ со стороны окружных избирательных комиссий в регистрации кандидата в Совет Национальностей в течение 2 дней обжалуется в избирательную комиссию союзной, автономной республики или области, национального округа, а последние обжалуются в ЦИК. Кандидаты в депутаты Совета Союза с такого рода жалобами обращаются непосредственно в ЦИК. Советским законодательством не предусмотрено обжалование решений ЦИК в суд. В подведомственности народных судов, как показано выше, находились только заявления об ошибках в списках избирателей.
Описывая все события в хронологическом порядке, отметим, что 25 апреля 1956 г. Президиум ВС СССР отменяет ответственность работника перед судом за самовольный уход с работы и прогул без уважительных причин. За эти деяния работник привлекается только к дисциплинарной ответственности, установленной в виде наложения взыскания, лишения надбавки за выслуги лет, увольнения с занесением об этом в трудовую книжку.
Через некоторое время Указом Президиума ВС СССР от 31.01.1957 утверждено Положение о порядке рассмотрения трудовых споров. В соответствии с ним трудовые споры рассматриваются: а) комиссиями по трудовым спорам; б) фабричными, заводскими, местными комитетами профсоюзов; в) народными судами. Трудовые споры, подсудные народным судам, рассматривались и разрешались в порядке гражданского судопроизводства, а также в порядке, установленном Положением. В отличие от них, трудовые споры, подведомственные фабричным, заводским, местным комитетам профсоюзов, рассматривались и разрешались только в порядке, установленном Положением. Аналогично им рассматривались и разрешались трудовые споры, подведомственные комиссиям по трудовым спорам, созданным на базе предприятий, учреждений и организаций.
Названным Положением установлен административный и судебный порядок урегулирования трудовых споров. Первичными и обязательными административными органами являлись комиссии по трудовым спорам, а вторичными -- фабричные, заводские и местные комитеты профсоюзов. Трудовые споры рассматривались и разрешались первичным органом с обязательным участием заявителя в 5-дневный срок. Несогласный с решением комиссии работник в течение 10 дней со дня вручения ему выписки из протокола заседания комиссии обращается в фабричные, заводские и местные комитеты профсоюзов, которые рассматривают и разрешают поступившие заявления в 7-дневный срок. В отличие от них, решения комиссий по трудовым спорам, образованных в составе профсоюзного организатора и руководителя предприятия, учреждения, организации, обжалуются работником непосредственно в народном суде.
Цеховые комиссии тоже представляли собой первичные органы, рассматривающие и разрешающие трудовые споры. В промежутке между ними и фабричными, заводскими и местными комитетами профсоюзов существовали общезаводские комиссии, куда обжалуются решения цеховых комиссий. Постановления фабричных, заводских и местных комитетов профсоюзов в 10-дневный срок могут быть обжалованы в народном суде. Исполнение решений комиссий и постановлений фабричных, заводских, местных комитетов профсоюзов обеспечивается удостоверением, имеющим силу исполнительного листа.