Высылка иностранного гражданина как ограничение его права на свободу передвижения и как способ обеспечения национальной безопасности
И.Ф. Амельчаков
Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, кандидат юридических наук, доцент
О.В. Катаева
Белгородский юридический институт МВД России имени И.Д. Путилина, кандидат юридических наук, доцент
Аннотация
Обеспечение реализации права на свободу передвижения сегодня стало непременным атрибутом всех демократических государств, вследствие чего в международный миграционный обмен вовлекается все больше участников. По данным ООН, ныне более 244 млн. человек являются мигрантами, что говорит о глобализации миграционного движения. Одновременно исследователи приходят к выводу о глобальном миграционном кризисе, поскольку неконтролируемые миграционные потоки создают существенную угрозу национальной безопасности принимающих стран. Наиболее опасным их проявлением является незаконная миграция, негативно отражающаяся на экономической, социальной и криминогенной обстановке. Одновременно с историческим процессом становления права человека на свободу передвижения происходит и развитие институтов ограничений данного права, нацеленных прежде всего на обеспечение национальной безопасности. Российским законодательством в качестве одного из способов защиты от потенциальных угроз, связанных с пребыванием иностранных граждан на территории страны, нарушающих национальное законодательство, предусмотрена их принудительная высылка, которая может осуществляться в форме административного выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации, депортации либо реадмиссии. Все перечисленные процедуры, несмотря на различия, имеют много общих характерных черт, в числе которых общий порядок содержания в специальных учреждениях Министерства внутренних дел или его территориального органа иностранных граждан и лиц без гражданства, подлежащих административному выдворению за пределы России в форме принудительного выдворения за ее пределы, депортации или реадмиссии. Принципами содержания иностранных граждан в специальных учреждениях являются законность, гуманизм, уважение человеческого достоинства, личная безопасность и охрана здоровья; в качестве гарантий соблюдения этих принципов авторы рассматривают вопросы судебной и прокурорской защиты, а также общественного контроля и деятельности уполномоченных по правам человека в России. Формируются выводы о необходимости дальнейшего развития правовых механизмов ограничения права на свободу передвижения иностранных граждан в целях обеспечения национальной безопасности России.
Ключевые слова: глобальный миграционный кризис; миграция; иностранцы; свобода передвижения; Конституция Российской Федерации; ограничение права; высылка иностранного гражданина.
Abstract
Associate Professor, Putilin Belgorod Law Institute, Ministry of Internal Affairs, Candidate of Juridical Sciences.
Igor Amelchakov
Associate Professor, Putilin Belgorod Law Institute, Ministry of Internal Affairs, Candidate of Juridical Sciences.
Olga Kataeva
Ensuring the realization of the right to free movement became an integral attribute of all democratic states today resulting in increasing number of participants involved in international migration exchange. The UN experts estimate that more than three percent of the population of the planet, i.e. 244 million people are migrants today. This fact shows a trend of globalization of the migration movement. At the same time, researchers of migration process come to the conclusion that a global migration crisis takes place, because of uncontrolled migratory movement causing a significant threat for the nation's security of the hosting countries. At the same time, illegal migration is regarded as the most dangerous manifestation of migratory movements that negatively influence on social and economic development of the states, and on crime rate. It is necessary to note that the development of the institutes of the restrictions of human right to free movement took place along with the historical process of the formation of this right and initially aims at ensuring national security. At present, one of the most effective ways of protection against the potential threats connected with foreign citizens staying within the territory of the country and violating the nation's legislation is their forced expulsion from the territory of the Russian Federation which can be carried out in the form of administrative expulsion of the foreign citizens and stateless persons, and also in the form of deportation or readmission. However, despite all the existing differences these procedures have common features, including procedure for detaining foreign citizens and stateless persons in the special institutions of the Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation or its territorial body to administrative expulsion from the Russian Federation in the form of forced expulsion, or deportation or readmission At the same time the basic principles of keeping foreign citizens in detentiob facilities are legitimacy, humanism, respect of human dignity, personal safety and healthcare. It is considered the issues of legal and prosecutional protection and public control, as well as the activity of the Russian Federation ombudsman for human rights to be the guaranties of observing these principles. It is forming a reasonable conclusion that it is necessary to continue the development of legal mechanisms of the restriction of the right to foreign citizens' free movement in order to ensure the nation's security of the Russian Federation.
Keywords: migration; global migration crisis; foreigners; free movement; Constitution of Russia; restriction of the right; expulsion of a foreign citizen.
Введение
В современных условиях глобализации мирового пространства, коснувшейся многих сфер общественной жизни, практически все государства являются участниками миграционного обмена. Миграция населения сегодня становится одной из важнейших детерминант, определяющих экономическое, демографическое и политическое благосостояние стран-участников миграционного обмена. Цивилизованная миграция оказывает позитивное влияние на динамику занятости населения, способствует социокультурному обмену.
Одновременно глобализация миграционных процессов во многом стала причиной современной проблемы глобального миграционного кризиса, относящейся к главным стратегическим рискам и угрозам национальной безопасности государств, а существенное увеличение в последние годы миграционных потоков вызывает серьезную озабоченность [Кривенкова М.В., 2017: 9]. Не удивительно, что в современных условиях любое миграционное движение стало восприниматься как потенциальная угроза.
В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, утвержденной Указом Президента России от 31.12.2015 №683 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации», прямо указано на обострение угроз, связанных с неконтролируемой миграцией1. При этом основным объектом внимания должны стать иностранные граждане и лица без гражданства , незаконно находящиеся в стране, нарушающие отечественное законодательство и те, в отношении которых в установленном порядке приняты решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации.
С учетом масштабов проблемы Россия принимает активные меры упорядочения отношений в сфере миграции. Отечественные исследователи феномена делают вывод, что для регулирования миграционных правоотношений необходимо использовать правовые средства и правильно определять границы их действия [Косарева В.В., 2016: 83]. Российский законодатель предусмотрел широкий перечень видов юридической ответственности, применяемой к иностранным гражданам, нарушающим правопорядок. Этот перечень включает различные уголовно-правовые и административно-правовые меры. Однако наиболее эффективной защитой от иностранных граждан, создающих угрозу национальной безопасности, видится их принудительная высылка за пределы России с последующим запретом въезда в страну в течение определенного срока.
Предметом исследования статьи являются правовые механизмы ограничения права на свободу передвижения иностранных граждан в условиях миграционного кризиса, в частности, проблемы реализации принудительной высылки иностранного гражданина за пределы России и формирования предложений, направленных на совершенствование данной процедуры. Методология исследования включает метод сравнительного правоведения с целью выявления общих тенденций регулирования ограничения права на свободу передвижения в современном мире, а также изучение примеров из практики реализации различного рода ограничений этого права.
1. Формы и обеспечительные меры высылки иностранного гражданина из Российской Федерации
На сегодняшний день три формы высылки иностранных граждан в государство гражданства или постоянного проживания (административное выдворение за пределы государства, депортация и реадмиссия), предусмотренные российским законодательством и отличающиеся по своей правовой природе, по сути, являются принудительной высылкой иностранного гражданина из страны [Сандугей А.Н., 2005: 34].
Административное выдворение иностранного гражданина за пределы России -- мера административного наказания, предусмотренная статьей 3.10 КоАП РФ, которая заключается в принудительном и контролируемом перемещении нарушителей через Государственную границу за пределы России. В некоторых законодательно установленных случаях оно также может осуществляться в виде контролируемого самостоятельного выезда иностранных граждан. Сегодня с уверенностью можно говорить, что административное выдворение иностранного гражданина или лица без гражданства как административное наказание наиболее эффективно обеспечивает общественную безопасность от различного рода угроз, связанных с пребыванием на территории государства иностранцев, нарушающих отечественное законодательство.
По ст. 2 Федерального закона от 27.02. 2002 № 115-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» депортация -- принудительная высылка иностранного гражданина в случае утраты или прекращения законных оснований для его дальнейшего пребывания (проживания). Основным отличием депортации от административного выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства является то, что применение депортации не связано с совершением иностранным гражданином административного правонарушения. Таким образом, депортация -- мера административного принуждения, а не вид наказания, вместе с тем ее применение также исключает дальнейшее нахождение иностранного гражданина на территории России.
Реадмиссия, как и депортация, является мерой принуждения, а не видом административного наказания. В национальном законодательстве понятие реадмиссии не определено. В ст. 1 Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о реадмиссии от 25.05.2006 определение реадмиссии сформулировано как передача запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными в соответствии с положениями вышеуказанного Соглашения.
Таким образом, институт реадмиссии -- это категория международного права, реализуемая посредством заключения международных договоров как на двусторонней, так и на многосторонней основе. Соглашение о реадмиссии закрепляет процедуры возврата и транзита лиц, которые не отвечают или перестали отвечать условиям въезда, пребывания или проживания в запрашивающем государстве.
Вместе с тем, как было сказано, все три рассмотренные процедуры являются фактически принудительной высылкой иностранного гражданина из страны и влекут последующий запрет въезда в течение определенного срока.
В соответствии с положениями отечественного законодательства иностранному гражданину не разрешается въезд в страну, если в отношении него вынесено решение об административном выдворении за ее пределы, о депортации либо передаче его иностранному государству в соответствии с международным договором о реадмиссии в течение пяти лет со дня их осуществления, если указанное решение вынесено впервые. В случае вынесения такого решения два и более раза данный запрет действует в течение 10 лет. Кроме того, если в период предыдущего пребывания в России в отношении иностранного гражданина прекращалась процедура реадмиссии в связи с добровольным выездом из страны, то въезд ему запрещается в течение трех лет со дня выезда.
Таким образом, решение о принудительной высылке иностранного гражданина существенным образом влечет ограничение его права на свободу передвижения, гарантированное ст. 27 Конституции. Вместе с тем ее ст. 55 закрепляет возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина на основании федерального закона в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Высылая из государства иностранного гражданина, правоприменитель обеспечивает тем самым национальную безопасность. При этом следует учитывать все объективные обстоятельства, в частности, насколько необходимо однозначное решение вопроса о дальнейшем нахождении в стране или принудительном выезде, сопряженном с соответствующими ограничениями и запретами, и насколько это повлияет на интересы лиц, заинтересованных в нахождении иностранного гражданина в стране [Шерстобоев О.Н., 20^: 68]. Необходимо подчеркнуть, что общепризнанные нормы международного права закрепляют запрет высылки иностранцев, законно находящихся на территории государства, за исключением случая исполнения судебного решения [Воронцова И.В., 2015: 109]. В соответствии с положениями Конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950) (далее -- Конвенция о защите прав человека) иностранцы, легально проживающих на территории государства, имеют право приводить аргументы против высылки, требовать пересмотра их дела.
Вместе с тем Суд Европейского союза разрешил странам ЕС депортацию иностранных граждан, в том числе имеющих постоянный вид на жительство и продолжительно проживающих в стране, осужденных за особо тяжкие преступления, если они несут прямую угрозу общественной безопасности. При этом члены ЕС наделены правом самостоятельно определять степень общественной опасности, исходящей от этих лиц [Сивова А. А., 2018: 23]. Поскольку точных критериев целесообразности высылки иностранного гражданина из страны в международном праве не выработано, правоприменители руководствуются действующими конституционными и международными нормами, что повышает значимость практики Конституционного Суда России и Европейского суда по правам человека (далее -- ЕСПЧ) [Савельева М.В., 2016: 21].
Практика ЕСПЧ по делам, связанным с высылкой, довольно объемна и составляет более 1,5 тыс. судебных постановлений и решений [Крупский М., Саввина Т., 2017: 13]. При этом в решениях ЕСПЧ неоднократно отмечалось, что хотя Конвенцией о защите прав человека в прямой постановке право иностранного гражданина на въезд или проживание в какой-либо стране не гарантировано, их высылкой из страны может быть нарушено право на уважение семейной жизни, гарантированное п. 1 ст. 8 Конвенции, если в этой стране проживают члены его семьи.