КазНПУ им. Абая
Выборные (выборщики) в казахских волостях (вт. Пол. XIX в. - нач. ХХ в.): функции и специфика деятельности
Т.Т. Далаева
Статья является расширенной и переработанной версией доклада, представленного на совместной региональной конференции ESCAS-CESS (Американский Университет Центральной Азии (АУЦА), Бишкек, Кыргызская Республика (29 июня - 2 июля, 2017 г.)
Институт волостных выборных: правовые нормы определения статуса волостных выборных по российскому законодательству.
Изучение института волостных выборных в казахских кочевых волостях следует отнести к числу малоисследованных в исторической науке Казахстана. В связи с чем, в данной статье будет представлена постановка проблемы изучения волостных выборных и их функций на материалах XIX - нач. ХХ вв.
В традиционном казахском обществе процесс избрания хана происходил на курултае, собрании представителей трех жузов. К числу избирателей, выбирающих хана, и будут отнесены все, кто принимает участие в курултае. Это скорее не выборы, а признание наиболее достойного претендента на ханское звание. А.И. Левшин дает описание того, как происходили выборы хана: «Как скоро в назначенное для сего время и место начнет собираться народ… Когда число прибывших на выбор сделается довольно велико, назначают решительное общее собрание и расстилают рядами ковры и войлоки, на которых султаны, старейшины, бии и родоначальники садятся по старшинству в знатности или власти, а простой народ становится за ними сзади. Начало сего заседания, как и везде, тихо, а окончание всегда шумно. Почетнейшие по летам и опытности открывают оное, смелейшие оживляют, сильнейшие дают направление и, наконец, все вместе производят споры, которые продолжают иногда дня два, три и более. Когда же хан избран, несколько знатных султанов и старшин идут объявлять ему о том, сажают его на тонкий белый войлок и, подняв на головы свои, опять опускают на землю. Тут на смену их с стремлением бросается народ также поднимать нового повелителя своего и качать его несколько времени при громких восклицаниях и криках. В заключение войлок, служивший вместо трона, а иногда самую одежду ханскую разрывают на мелкие части, и всякий старается унести с собою какой-нибудь из них лоскуток, как памятник того, что он был участником выбора. Благодарность нового хана за полученное достоинство изъявляется немедленно праздником, который он дает всему присутствующему народу и на котором не щадит он ни баранов, ни лошадей, ни кумысу» [1, с. 347.].
Согласно Уставу о сибирских казахах 1822 г. в Среднем жузе была отменена ханская власть, и для казахов вводилась выборная система для замещения должностей во внешних округах. К числу выбираемых относились должности старшего султана, заседателей во внешних окружных приказах, аульных старшин. Должность же волостного султана первоначально рассматривалась как наследственная, хотя и отмечалось, в случае замены волостного управителя неизменно требовался «действительный выбор целой волости». Состав избирателей для каждого уровня должности был соответствующий: правом выбирать старших султанов обладали только султаны, заседателей в приказ выбирали бии и старшины, волостных управителей в случае процедуры выбора выбирали и султаны, и старшины, и бии, и почетные казахи волости. В целом, формат проведения процедуры выборов сохранялся прежний, происходило устное одобрение кандидатуры претендента, признание власти Российской империи происходило через принятие присяги на верность подданству и службе.
23 мая 1860 г. в совете общего Областного правления сибирскими казахами были внесены предложения по изменению процедуры выборов волостных: «7. К отклонению всяких влияний на свободную подачу голосов ввести баллотировку шарами. 8. В окружных приказах иметь верные списки для каждой волости лицам, имеющим право участвовать в выборах, и объявлять их перед наступлением выборов» [2, с. 190.]. Эти предложения были представлены в Сибирский комитет, решением которого и были внесены изменения в правила о порядке выбора волостных управителей в Казахской степи в статьи 929 и 930 Устава о службе по выборам, том III Свода законов 1857 г. Вместо общего устного обсуждения и процедуры одобрения вводится закрытое голосование для каждого участника. Теперь стали определять состав собственно тех, кто будет выбирать. По-прежнему право выбирать сохраняют султаны, бии, аульные старшины и почетные казахи, к числу последних было принято относить богатых и влиятельных кочевников, а также тех, кто уже имел опыт должностной службы. «Право избирателей предоставляется: всем султанам, лицам несултанского происхождения, имеющим чины, медали, почетные кафтаны, аульным старшинам, внесенным в списки окружных приказов…, и пяти зажиточнейшим киргизам из каждого аула, принимая в основание количество скота, показанное в исчисление для взноса ясака» [3, с.558.]. Существенным новшеством становится норма: «Удаленные от должности за преступления по оной и подвергшиеся наказаниям по суду или оставленные оным в подозрении не могут быть избирателями и избираемыми». Очевидно, что круг лиц, имеющих возможность участвовать в исполнении функций местной власти, будет теперь постепенно ограничиваться только теми, кто является прямыми исполнителями решений вышестоящих структур имперской власти. В последующем времени термин «избиратели» будет заменен на «выборные», указывающий на конкретизацию функций данной категории участников аппарата власти на уровне волости.
В проекте Положения об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областями от 11 июля 1867 г. и во Временном положении об управлении в Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской областях от 21 октября 1868 г. было уделено отдельное внимание организации и проведению волостных съездов. Впервые вводится термин «выборные», относящийся к тем, кто имеет право выбирать; определяется процедура отбора выборных: по 1867 г. - «§93. Для выбора волостного и его кандидата в каждой волости хозяева 50 кибиток избирают одного выборного; съезды этих выборных избирают волостного. Примечание. Если в волости, сверх 50, будет менее 25 кибиток, то выборного на них не полагается; если же более 25 кибиток, то на них прибавляется выборный» [2, с.290.]; по 1868 г. - «§ 68. В каждой волости хозяева 50 кибиток избирают одного выборного; съезд этих выборных избирает волостного управителя и его кандидата. Примечание. Если в волости, сверх 50, будет 25 и более кибиток, то на них прибавляется выборный» [2, с. 327]. Вводятся единые нормы определения выборных для всех казахских волостей независимо от их географического расположения и административной принадлежности.
На практике возникали спорные моменты по вопросу о правильности определения количества выборных из данного расчета и о самой процедуре проведения выборов выборных в аулах, о необходимости личного участия всех кибитковладельцев и их личного удостоверения выбора кандидатуры выборного через подписание или приложение тамги на приговоре о выборе. В частности, в ответ на запрос Акмолинскому губернатору на рассмотрение жалобы казахов о неправильности определения количества выборных в Чалкарской волости Кокчетавского уезда Акмолинской области в 1885 г. из Акмолинского областного правления поступил ответ: «Порядок этот, основанный на 68 § Временного положения об управлении в областях Уральской, Тургайской, Акмолинской и Семипалатинской, а также на 93§ проекта положения об управлении Семиреченской и Сыр-Дарьинской областях, не терпит избрания пятидесятников по большинству голосов или по жребию, а требует безусловного единогласия, на что и обращено внимание в циркуляре вашего высокопревосходительства, губернатора от 28 августа 1884 года № 4795»[4, л. 27 об. - 28 об.].
В процедуру определения выборных вводятся некоторые изменения по «Положению об управлении Туркестанским краем» от 2 июня 1886 г.:
«84. избрание волостного управителя производится съездом выборных, которые избираются сельскими сходами, по одному от каждых пятидесяти хозяев.
85. выборы представителей на волостной съезд производятся на сельских сходах, составляющихся из всех домохозяев, в присутствии сельского старшины, простым большинством голосов, при условии, чтобы на сельских сходах участвовало не менее половины всех домохозяев общества.
87. волостной съезд выборных считается состоявшимся, если на нем присутствует не менее двух третей всего числа выборных.
Б. управление кочевого населения.
115. управление кочевыми волостями и аульными обществами образуется на основаниях, указанных в статьях 80-106 настоящего Положения…» [2, с.359, 362.].
Вводится норма о возможности не стопроцентного участия выборных на волостном съезде. Ранее, при отсутствии одного или двух выборных по уважительным причинам (болезни, смерти и др.) уездный начальник составлял акт о разрешении проведения волостного съезда выборных без их участия.
Аналогичные нормы для определения выборных и по «Положению об управлении Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской областями» от 25 марта 1891 г.:
«65. избрание волостного управителя производится волостным съездом выборных, которые избираются аульными съездами, по одному на каждые пятьдесят кибитковладельцев. Примечание. Если, при делении числа кибитковладельцев аульного общества на пятьдесят, получится в остатке не менее двадцати пяти, то к числу выборных прибавляется еще один.
66. Избрание выборных на волостной съезд производится на аульных съездах, составляющихся из всех кибитковладельцев, простым большинством голосов, при условии, чтобы на аульных съездах участвовало не менее половины всех кибитковладельцев общества» [2, с. 391.].
По Положению 1891 г. выборные на волостной съезд определяются на аульных съездах с участием не менее половины всех кибитковладельцев.
В повседневной практике управления кочевыми волостями в делопроизводственной переписке местных российских чиновников вместо термина «волостные выборные» было принято употреблять термин «пятидесятники», напрямую отражающую суть представителя казахского населения от 50 кибитковладельцев. Например, в многочисленных делах по прошениям о неправильных выборах в официальной документации уездного и областного управлений в Степном генерал-губернаторстве в середине 1880-х гг. использовался термин «пятидесятник». Так, при разбирательстве дела по жалобе бия № 2 аула Акчаулинской волости Сергиопольского уезда Тамырбая Батыкова в октябре 1883 г., уездный начальник доносил, что «…жалобы Тамырбая, на неправильные выборы волостного управителя оказались неосновательными и были следствием неудавшихся происков и подговоров пятидесятников к выбору его, Тамырбая, в волостные управители...» [5, л.1-1 об.].
Функции волостных выборных и практика их исполнения.
В обязанности волостных выборных помимо участия в выборе волостного управителя, кандидата по нему, аульных народных судей для этой же волости входило выполнение ряда конкретных функций. Так, волостные выборные до производства выборов на волостном съезде составляли приговоры о содержании волостному управителю и аульным старшинам: по проекту об управлении Семиреченской и Сырдарьинской областей 1867 г. «§102. Приговоры о содержании составляются волостными съездами выборных, до производства выборов, и представляются на утверждение уездного начальника, который по утверждении приговоров сообщает в уездную кассу о количестве сбора, причитающегося с каждой волости на содержание местного управления» [2, с. 291.]; по Временному положению 1868 г. «§ 77. Волостные съезды выборных определяют содержание волостному управителю и аульным старшинам. § 78. Приговоры о содержании составляются волостными съездами выборных, до производства выборов, и представляются на утверждение уездного начальника»[2, с. 328.]; по Положению 1886 г. - «91. Волостной съезд определяет жалованье волостным управителям, до избрания оных, соразмерно величине и благосостоянию волости… 92. Приговоры волостных съездов о содержании волостным управителям и о сумме на наем писарей и рассыльных представляются на утверждение областного правления»[2., с. 359-360.]; по Положению 1891 г. - «71. волоcтные съезды определяют жалованье волостным управителям, до избрании оных, сообразно величине и благосостоянию волости... 72. Приговоры волостных съездов о содержании волостным управителям и о сумме на наем писарей и рассыльных представляются уездным начальником на утверждение областного правления» [2, с.392.]. служебный волостной выборный полномочие
Следующей функцией волостных выборных было составление ведомостей о числе кибиток в волости, определение количества кибиточного сбора с волости и раскладка общественных сборов и повинностей аульным сообществам. По проекту об управлении Семиреченской и Сыр-Дарьинской областей 1867 г. - «§ 257. Показание о числе кибиток в волости составляется на избирательных волостных съездах волостными выборными, которые представляют ведомость о числе кибиток в волости, за общим подписанием или приложением своих тамг, русскому чиновнику, присутствующему на съездах» [2, с. 303.]; по Временному положению 1868 г. - «§ 170. Показание о числе кибиток в волости составляется на избирательных волостных съездах волостными выборными, которые представляют ведомость о числе кибиток в волости, за общим подписанием или с приложением своих тамг, русскому чиновнику, присутствующему на съездах. § 171. В ведомости этой должно быть показано общее число кибиток в волости, с подразделением по аулам и определением количества кибиточного сбора, причитающегося на каждый аул по раскладке» [2, с.334.]. Во Временном положении 1868 г. определено требование более конкретного исчисления кибиток по аулам волости, чем по проекту об управлении 1867 г. для областей Туркестанского генерал-губернаторства. Согласно Положению об управлении Туркестанским краем 1886 г. вводится норма исчисления: «301. Исчисление кибиток производится один раз в три года. До наступления нового трехлетия, аульный старшина и волостные выборные каждого аула проверяют списки юртовладельцев и кибиток и утверждают оные своими подписями и печатями (тамгами). 302. Проверенные списки представляются аульными старшинами в съезд волостных выборных и вновь там проверяются по всей волости, после чего, снабженные подписями и печатями (тамгами) волостного управителя и всех волостных выборных и аульных старшин, поступают к уездному начальнику» [2, с. 376.]; по Положению 1891 г. - идентичные по содержанию соответственно пункты 138 и 139.